Caractéristiques d'un système statistique efficace
par
Ivan P. Fellegi
Statisticien en chef du Canada
Conférence Morris Hansen, 1995
Washington Statistical Society
25 octobre 1995
0. Introduction
C'est pour moi un insigne honneur que de présenter la conférence Morris Hansen de 1995. En effet, Morris Hansen est un homme qui a consacré toute sa vie à un idéal, celui de jeter une lumière nouvelle sur les grandes questions publiques au moyen de l'analyse statistique. Ses premières activités professionnelles ont été guidées par un désir de trouver un moyen de mesurer efficacement l'étendue du chômage aux États-Unis, à la fin des années 30. Le travail qu'il a ensuite fait en qualité de gestionnaire supérieur (je dirais même qu'il fut le gestionnaire marquant de son époque) au Bureau of the Census a été caractérisé par son désir d'améliorer sans cesse l'appareil statistique du pays. C'est avec humilité et beaucoup de respect que je dédie à sa mémoire cette étude des principales caractéristiques d'un système statistique efficace.
J'ai moi-même eu l'honneur d'aller à "l'école Morris Hansen". Au début de la vingtaine, j'ai eu en effet la très grande chance d'être invité à faire partie du comité consultatif en méthodologie du Bureau of the Census -- un groupe prestigieux présidé par Bill Cochran et qui comptait parmi ses membres des gens aussi renommés que H.O. Hartley, Bill Madow, Fred Stephan et Nathan Keyfitz. Cependant, en dépit de tout ce talent de l'extérieur, les véritables moteurs intellectuels étaient Morris Hansen et Bill Hurwitz, secondés d'autres membres du Bureau dont Joe Daly, Joe Waksberg, Max Bershad, Margaret Gurney, Ben Tepping, Barbara Bailar et bien d'autres. Ce que j'ai appris en participant aux travaux du comité, et plus particulièrement de Morris Hansen, a modelé toute mon orientation professionnelle ultérieure. Aucun autre ami professionnel ou collègue n'avait cette étrange capacité qu'avait Morris, lorsque confronté à un problème, d'en cerner instinctivement les questions sous-jacentes. Fidèle à cette approche préconisée par Morris Hansen, je tenterai ici, non pas de décrire les bons ou les mauvais éléments d'un système statistique, mais plutôt d'en définir les principales caractéristiques.
Les pays industrialisés traversent actuellement une période de turbulence et de restructuration. La période d'optimisme de l'après-guerre, cette impression d'avoir (ou du moins d'être sur le point d'avoir) réponse à tout, a cédé la place à une prise de conscience. Les grandes préoccupations sociales, économiques et environnementales de l'heure, de plus en plus complexes et à facettes multiples, auront un impact majeur sur notre avenir. Et ces grandes préoccupations, il faudra les résoudre, que l'on dispose ou non de l'information et des analyses statistiques pertinentes. Étant donné l'importance que présente l'élaboration de politiques rationnelles, la mise en place d'un système statistique solide et dynamique pourrait avoir un effet déterminant sur les résultats de ce processus d'examen et de restructuration. On pourrait même dire, vu l'ampleur des problèmes actuels, que l'influence potentielle des systèmes d'information statistique a rarement été aussi grande. Il importe cependant qu'un tel système se distingue, par sa capacité non seulement de surveiller les tendances, mais aussi d'apporter une lumière nouvelle et d'évoluer suivant les besoins - en fait, par sa grande capacité d'anticiper les besoins prioritaires en matière d'information et de fixer les priorités. Ce système doit en outre jouir d'une grande crédibilité auprès du public, car peu de gens dans la société sont en mesure de vérifier les statistiques nationales et, par conséquent, la majorité doit se fier à la réputation de l'organisme qui les produit. Cette crédibilité suppose l'absence de toute ingérence politique excessive.
Reconnaissant l'importance des systèmes statistiques nationaux, la présente analyse tentera de répondre à la question suivante : quelles sont les conditions nécessaires à l'évolution et au maintien d'un système statistique qui réponde aux critères précités. Je fais ici référence aux conditions systémiques, c'est-à-dire les circonstances et les modalités qui témoignent de la capacité du système de bien fonctionner et d'évoluer efficacement. Mon analyse ne portera donc pas sur les indicateurs du rendement actuel - comme la fiabilité ou l'actualité des produits.
Notre analyse des principaux déterminants d'une évolution durable se divise en dix rubriques, comme suit : caractéristiques des cadres institutionnel et juridique généraux; politiques visant à protéger les valeurs fondamentales; dispositions pour protéger l'objectivité non politique; méthodes pour évaluer les priorités nationales et y répondre; méthodes pour évaluer les priorités des provinces (ou États) et y répondre; méthodes pour évaluer les priorités des autres utilisateurs et y répondre; mécanismes de coordination; systèmes et mécanismes utilisés pour concilier les priorités générales; méthodes de diffusion adaptées aux besoins des différents groupes de clients et, enfin, caractéristiques et succès des efforts visant à créer un encadrement favorable. Chacun de ces déterminants sera examiné en regard du contexte canadien, qui m'est le plus familier.
1. Cadres institutionnel et juridique
Cadre juridique
Le premier volet d'un tel cadre est, bien sûr, le volet juridique: qui sont les principaux responsables de l'appareil statistique; quel est leur mandat; de quels pouvoirs juridiques sont-ils investis et, surtout, dans quelle mesure et avec quelle rigueur la confidentialité des données identifiables est-elle protégée?
Au Canada, la Loi sur la statistique définit plusieurs critères importants. Elle définit notamment le mandat du bureau de statistique - en l'occurrence Statistique Canada - lequel mandat est pratiquement illimité quant aux sujets pouvant être traités. La Loi précise également que toutes les demandes d'information de la part de Statistique Canada sont obligatoires, à moins d'être expressément conçues sur une base volontaire. Cette règle s'applique non seulement aux personnes et aux entreprises, mais également à tous les paliers de gouvernement et autres organismes. La Loi assure en outre à Statistique Canada un accès général à tous les dossiers tenus par les gouvernements, en citant explicitement les dossiers sur l'impôt et les douanes et les dossiers judiciaires. Il s'agit de dispositions légales très sérieuses qui témoignent de la haute importance qu'accorde le Parlement à la compilation de bonnes données statistiques. Cependant, ce vaste pouvoir en matière de collecte de données et d'accès à l'information s'accompagne d'une garantie inéluctable de confidentialité : tous les employés de l'organisme sont personnellement responsables de la protection de la confidentialité de l'information statistique et même les tribunaux ne peuvent avoir accès aux données statistiques identifiables sans le consentement éclairé de l'intéressé. Il y a eu, au cours des ans, quelques tentatives en vue de faire adopter des lois qui auraient préséance sur cette clause de confidentialité. Tous ces efforts ont été vains et leur échec a en fait contribué à mieux faire connaître ces dispositions.
La Loi est en outre catégorique quant à l'obligation de publier l'information recueillie, une exigence qui, depuis toujours, a été perçue comme un moyen d'empêcher la collecte d'information pour des clients particuliers, sur une base privilégiée.
La Loi sur la statistique n'établit toutefois pas de bureau central de la statistique comme tel. Elle autorise plutôt Statistique Canada à coordonner le système statistique national et, en qualité d'organisme de coordination, elle l'autorise à conclure deux différents types d'ententes conjointes pour la collecte et l'échange de données. Les premières peuvent être conclues avec tout ministère gouvernemental, à la condition que les répondants en soient informés et y consentent. Le deuxième type englobe les ententes conclues avec les bureaux provinciaux de la statistique qui, en vertu de leur loi d'habilitation, sont tenus d'offrir une protection, en matière de confidentialité des données, similaire à celle à laquelle est tenu Statistique Canada.
La Loi a une importance fondamentale et elle assure un juste équilibre. D'une part, les dispositions relatives à la déclaration obligatoire sont particulièrement importantes dans le cas des enquêtes auprès des entreprises. D'autre part, la rigueur des dispositions concernant la protection de la confidentialité s'est avérée non seulement une garantie pour les répondants au fil des ans, mais a également procuré à Statistique Canada un avantage compétitif unique dont ne dispose aucun autre établissement. De même, sa capacité (mais non son obligation!) d'échanger l'information, à moins que les répondants ne s'y opposent, s'est révélée un outil fort utile pour éviter à la fois le chevauchement et la fragmentation.
Statisticien en chef
La fonction de statisticien en chef est un autre élément tout aussi important de l'appareil global. Le rôle et les pouvoirs du statisticien en chef, ses antécédents, son mode de nomination et de destitution, la place qu'il occupe dans la hiérarchie gouvernementale, son autonomie politique ainsi que son image publique sont des facteurs clés dans le fonctionnement du système, car il peut rarement y avoir un système sans qu'une personne en assure la gestion ou, tout au moins, la coordination. Le titre de cette personne peut varier, mais nous la désignerons ici sous le nom de statisticien en chef.
Un des principaux rôles du statisticien en chef est de coordonner le système statistique - un rôle pour lequel certains outils sont nécessaires. Certains de ces outils sont officiels, en ce qu'ils découlent des pouvoirs reconnus par la loi. Au Canada, le statisticien en chef a une certaine autorité sur les activités statistiques menées à l'extérieur de Statistique Canada; ces pouvoirs concernent l'établissement des systèmes de classification, la conclusion d'ententes pour la collecte commune d'information ainsi que la consultation de tous les autres organismes poursuivant des activités statistiques. La Loi sur la statistique lui confère par ailleurs de vastes pouvoirs en ce qui a trait au fonctionnement de Statistique Canada, et ces pouvoirs, conjugués à d'autres facteurs, se sont révélés un avantage qui, au fil des ans, a mené à la mise en place du système largement centralisé dont bénéficie le Canada et au centre duquel se trouve Statistique Canada. Le statisticien en chef est personnellement responsable de la protection de la confidentialité des dossiers personnels, une obligation qui n'est pas assujettie à l'autorité d'un ministre. Alors que pour toutes les autres questions le statisticien en chef relève officiellement d'un ministre désigné, ce dernier n'a aucune autorité sur les questions de confidentialité. En pratique, le statisticien en chef a aussi pleins pouvoirs pour l'établissement des priorités de Statistique Canada, à l'intérieur d'une enveloppe budgétaire globale. Il s'agit là, inutile de le dire, d'un pouvoir très fort qui facilite la réalisation d'un certain nombre d'objectifs. Ceci lui permet, par exemple, de guider l'évolution du système statistique suivant une série de priorités à moyen terme; de disposer de la marge de manoeuvre nécessaire pour affecter les ressources en fonction des priorités, en plus d'éliminer les répétitions dans l'ensemble du système et ainsi d'en accroître substantiellement l'efficacité. Ces pouvoirs lui procurent également un outil de négociation de taille avec les autres ministères, qu'ils soient clients ou fournisseurs d'information, et lui permettent d'instaurer des initiatives de gestion dans l'ensemble du système, par exemple en matière de perfectionnement des ressources humaines. Enfin, ces pouvoirs lui assurent une très grande protection contre toute politisation.
Les pouvoirs du statisticien en chef découlent de plusieurs facteurs, outre son mandat officiel prévu par la loi. La place qu'il occupe au sein de la hiérarchie gouvernementale est un de ces facteurs. Au Canada, le poste de statisticien en chef équivaut à celui de sous-ministre, l'équivalent aux États-Unis du poste de sous-secrétaire. Au Canada, cependant, les nominations aux postes de sous-ministres sont par tradition non partisanes. Outre ce cadre non politique, un autre facteur distingue le statisticien en chef. Ainsi, alors que les sous-ministres peuvent être mutés d'un ministère à un autre et qu'ils le sont régulièrement, le statisticien en chef échappe à cette règle. On considère en effet que la personne qui occupe ce poste doit avoir des compétences personnelles et professionnelles spéciales. En raison du rang qu'il occupe, le statisticien en chef est appelé à assister aux réunions régulières (hebdomadaires) des sous-ministres, ce qui lui permet de se tenir au fait des plans et des priorités du gouvernement. Cette intégration au cercle des hauts fonctionnaires de l'État lui donne un accès à la fois personnel et officiel aux plus hauts niveaux de prise de décisions, ce qui s'avère un outil inestimable pour pleinement apprécier les principaux enjeux de l'heure et, partant, rendre Statistique Canada mieux apte à assurer l'actualité de ses produits. Ces rencontres sont également l'occasion de prouver directement la pertinence de l'information statistique auprès des premiers décideurs.
Un aspect inhérent à la fonction de sous-ministre est la présence d'un ministre. Dans le cas du statisticien en chef, la relation qui s'établit entre lui et le ministre responsable de Statistique Canada est importante et même très importante. En vertu de la loi, Statistique Canada relève de l'autorité du ministre responsable et, exception faite de la protection de la confidentialité des données, les pouvoirs officiels du statisticien en chef découlent du fait qu'il est l'adjoint au ministre. En pratique, le mandat du ministre est déterminé par le Premier ministre, au moment de la nomination du ministre. Au cours des dix dernières années, la relation d'autonomie entre le statisticien en chef et le ministre responsable de Statistique Canada s'est concrétisée et elle fait aujourd'hui partie des instructions explicites données par le Premier ministre. Ceci ne banalise pas pour autant le rôle du ministre. Ce dernier représente Statistique Canada au Parlement et au Cabinet. C'est à lui qu'il incombe de prendre des mesures s'il y a mauvaise gestion ou si les activités de l'organisme contreviennent gravement à l'intérêt public. Il est donc important que le ministre soit un membre principal du Cabinet, qu'il ait d'autres responsabilités - outre l'appareil statistique - et qu'il détienne un portefeuille principal important afin qu'on puisse s'attendre qu'il ait un intérêt pour les analyses. Au Canada, Statistique Canada relève de l'autorité du ministre de l'Industrie, un poste dont les fonctions rappellent celles du secrétaire au Commerce aux États-Unis. Cependant, Statistique Canada ne fait pas partie du ministère de l'Industrie; il ne fait que dépendre du même ministre.
En plus de ces facteurs d'ordres juridique et hiérarchique, les pouvoirs du statisticien en chef découlent de la place qu'il occupe personnellement et de son image auprès du public, une image que viennent rehausser ses allocutions publiques sur l'application de l'analyse statistique à l'examen des principales questions publiques, ainsi que les relations dynamiques qu'il entretient avec les médias. La position personnelle du statisticien en chef est importante pour l'appareil statistique; il doit en effet être prêt à mettre son poste en jeu comme ultime protection contre la politisation de l'appareil statistique. Cependant, l'effet dissuasif de cette menace implicite dépend manifestement de l'importance de son image publique.
Un dernier élément au sujet du statisticien en chef concerne son mode de nomination ou de destitution. Il faut ici concilier des considérations contradictoires. Idéalement, la nomination devrait être exempte de tout caractère politique et sa révocation ne devrait pas se faire facilement. Au Canada, il existe certains postes dont les titulaires sont nommés directement par le Parlement, habituellement pour une période déterminée - c'est le cas notamment du Vérificateur général et du Commissaire à la protection de la vie privée. Les sous-ministres, eux, sont nommés par le Premier ministre, mais ils sont habituellement issus de la fonction publique. Le Premier ministre peut également destituer un sous-ministre de ses fonctions ou, plus vraisemblablement, le muter à un autre poste. La question quant à savoir s'il ne vaudrait pas mieux que le statisticien en chef soit nommé par le Parlement a été soulevée à plusieurs occasions. Le choix qui s'offre est le suivant : faire partie du cercle des sous-ministres ou bénéficier de la protection supplémentaire que procure une nomination par le Parlement. La première condition est essentielle à cette planification d'anticipation que rend possible la participation au cercle des sous-ministres, en plus d'assurer un accès personnel aux échelons supérieurs du gouvernement; la deuxième procure une garantie supplémentaire contre les pressions politiques. Au Canada, on estime que les autres aspects inhérents à la fonction de statisticien en chef, ainsi que l'image publique dont bénéficie ce dernier, sont suffisants pour résister aux pressions politiques, s'il devenait nécessaire d'opposer telle résistance. Le congédiement ou la démission du statisticien en chef constituerait en effet un événement public et médiatique majeur (à noter, là encore, l'importance de cultiver l'image publique pour se protéger contre la politisation de l'appareil statistique). Par ailleurs, il n'existe aucun mécanisme facile qui pourrait compenser la perte de participation directe et régulière, perte qui serait inévitable avec un processus de nomination parlementaire. Le statisticien en chef continue donc d'être nommé par le Premier ministre et non par le Parlement.
Utilisation de techniques d'enquête valables
L'idéal est de maintenir un équilibre qui, selon une certaine définition, représente un équilibre optimal entre les coûts, la qualité et l'actualité des données. La multitude d'outils techniques et de jugements professionnels qui doivent intervenir dans les diverses applications afin de s'approcher d'un tel équilibre dépasse, et de loin, le cadre du présent document. Nous ne mentionnerons que quelques techniques de gestion et techniques organisationnelles qui ont contribué à maintenir une solide méthodologie ayant un effet déterminant sur la conception des enquêtes.
Nous trouvons utile de gérer le personnel affecté aux techniques d'enquête selon un mode matriciel. Ces employés font partie d'un organisme centralisé, mais la majeure partie de leur travail se fait au sein d'équipes interdisciplinaires dont le chef de projet est habituellement issu du domaine du client. Une telle structure spécialisée est source de stimulation et contribue au perfectionnement des employés, lesquels relèvent cependant directement du chef de projet. On attend de chacun des membres de ces équipes qu'ils respectent les compétences professionnelles de chacun et qu'ils acceptent les directives du chef de projet; ils conservent cependant le droit, dans des circonstances exceptionnelles où il y désaccord professionnel, de demander un examen à un échelon supérieur. Aucun projet, quelle qu'en soit l'envergure, n'est mis en branle avant que ses objectifs, sa méthodologie et son coût total ne soient approuvés. L'examen est fait par l'équipe de cadres supérieurs de l'organisme dont plusieurs sont familiers avec les techniques d'enquête. Le coût estimatif du projet doit inclure les intrants nécessaires pour tous les secteurs fonctionnels, la méthodologie étant bien sûr l'un d'eux.
La mise sur pied d'un comité de gestion des normes statistiques est une autre mesure utilisée pour assurer l'intégration complète des paramètres de qualité dans les activités de l'organisme. Ce comité est présidé conjointement par le statisticien en chef adjoint de la méthodologie et le statisticien en chef adjoint d'un des principaux secteurs spécialisés. Ses membres sont choisis parmi des cadres supérieurs de la méthodologie, du secteur spécialisé, des études analytiques, de la géographie et des normes. Au nombre des questions discutées figurent les politiques (p. ex. sur la diffusion de l'information concernant la méthodologie et les limites statistiques des enquêtes), les nouvelles initiatives à vastes incidences et les modifications aux classifications.
Il est important de maintenir un niveau de financement acceptable pour les recherches sur la méthodologie et, en fait, d'essayer d'intégrer ces recherches à la pratique. Bien que la majeure partie des activités reliées à la méthodologie soient assignées (sur une base annuelle) à des projets particuliers, une enveloppe budgétaire globale est également prévue pour les recherches sur la méthodologie. Dans ce dernier cas, le financement, comme son nom l'indique, est approuvé globalement plutôt que sur la base de projets individuels. Cette enveloppe, qui sert au financement de projets de recherche, est gérée par le personnel affecté à la méthodologie. Nous tentons d'assurer la pertinence de ces recherches et son lien direct avec la pratique en n'établissant aucune distinction opérationnelle entre le groupe de recherche sur la méthodologie et ceux qui auront à les appliquer; la plupart des recherches sont effectuées à temps partiel ou dans le cadre d'affectations temporaires. Par ailleurs, nous encourageons nos spécialistes de la méthodologie à soumettre leurs recherches à des revues avec comité de lecture et à les présenter à des conférences professionnelles. Nous trouvons également très utile de confier à un comité consultatif externe l'examen de toutes les questions majeures touchant la conception des enquêtes. Ce comité consultatif est composé de membres très réputés et il était présidé, jusqu'au décès de celui-ci, par Morris Hansen.
Parmi les autres mesures continues ou récentes en cours, mentionnons les programmes officiels d'assurance-qualité pour toutes les séries principales; une affectation pluriannuelle des ressources en vue d'améliorer de façon significative nos enquêtes économiques par l'utilisation d'un seul registre des entreprises mis à jour régulièrement, ainsi qu'un vaste programme d'analyse jugé très important, pour recueillir des renseignements sur les problèmes liés à la qualité des données.
3. Objectivité non politique
L'information est un produit très spécial. En effet, peu d'utilisateurs peuvent valider directement les données publiées par les bureaux de la statistique et nous devons, pour la plupart, nous fier à la réputation du fournisseur d'information. Comme l'information non crédible est inutile, il s'ensuit que la valeur intrinsèque et le caractère utilisable de l'information sont directement tributaires de la crédibilité du système statistique. Cette crédibilité peut toutefois être remise en question en tout temps, car les bureaux de la statistique sont appelés à faire des choix quotidiennement au sujet des priorités du programme, de la conception des questionnaires, des textes publiés, et que ces choix sont inévitablement guidés par des valeurs. Il est donc d'autant plus important que les bureaux de la statistique tentent de faire la preuve que ces choix sont exempts de tout biais politique.
La capacité des statisticiens occupant un poste officiel de résister aux pressions exercées par des ministres ou par les ministères chargés de l'élaboration des politiques dépend, d'abord et avant tout, du vaste cadre institutionnel et juridique qui est mis en place, de la confiance qu'a l'organisme en son propre travail, de la place qu'occupe le statisticien en chef au sein de la hiérarchie gouvernementale ainsi que de son image publique (dans quelle mesure la menace tacite de mettre son emploi en jeu est-elle crédible?). Voici d'autres politiques et pratiques qui vont dans ce sens :
a) La délégation des pleins pouvoirs à l'intérieur d'une enveloppe budgétaire globale constitue une importante protection contre toute pression politique excessive. Au Canada, le statisticien en chef dispose de tels pouvoirs (sauf pour ce qui est du contenu des recensements quinquennaux, lequel doit être approuvé par le Cabinet) -- il doit bien sûr être prêt à rendre compte de ses décisions au Ministre, au Parlement, aux utilisateurs de données et au public (par le biais des médias).
b) Que le système statistique ait ou non le contrôle de son enveloppe budgétaire, il est toutefois un élément essentiel et c'est que le système puisse décider du contenu des enquêtes et de la conception des questionnaires. Il doit en être ainsi même pour les enquêtes parrainées ou financées par des clients, car les résultats de ces enquêtes devraient certainement être rendus publics et ils porteront l'imprimatur de l'organisme statistique concerné.
c) Mise en place d'un processus de planification transparent, incluant un plan stratégique qui définit explicitement, à l'intention du public, les priorités à long terme. Le processus canadien de planification est décrit à la section 8.
d) L'obligation légale de publier les données est une autre mesure importante pour faire échec aux pressions qui pourraient être exercées afin de cacher certaines données au public. À cette protection s'ajoute celle que procure la politique relative à l'annonce préalable des dates de publication. Au Canada, les deux mesures existent. Il y a quelques années, cette politique relative aux dates de publication a été élargie afin de s'appliquer, non plus seulement à quelques séries *principales+, mais à la majorité d'entre elles.
e) Une relation d'autonomie entre le statisticien en chef et ses supérieurs politiques est, bien sûr, vitale. Le lien particulier qui existe entre le statisticien en chef du Canada et le ministre responsable a été décrit précédemment, à la section 1.
f) Le même traitement doit être accordé à l'ensemble des représentants élus, sans aucune préférence, ni privilège.
g) L'image et la place dont jouit l'appareil statistique aux yeux du public offrent une autre protection contre la politisation. La publication régulière d'analyses est un facteur qui y contribue grandement, car ceci permet de confirmer l'importance du service aux yeux du public et a pour effet de dissocier le service statistique du *gouvernement+. Au Canada, nous accordons beaucoup d'importance à l'amélioration de la qualité et de la portée des analyses. Nous avons également établi une politique selon laquelle toutes les données publiées doivent être accompagnées d'un résumé analytique facile à consulter par les médias, qui explique dans les grandes lignes l'importance des données qui viennent d'être publiées en regard des grandes tendances économiques et sociales.
h) Les analyses sont des outils très utiles pour faire valoir la pertinence de l'information statistique. Cependant, si on n'y porte pas un soin particulier, elles peuvent également compromettre l'image de neutralité politique. D'où l'importance d'instaurer des mécanismes officiels et bien gérés d'examen par les pairs et par les institutions, pour assurer l'objectivité de l'information. Le maintien de cette objectivité nécessite l'examen de toutes les facettes d'une question, une protection contre la défense de politiques particulières, la formulation d'hypothèses ainsi que la publication des conclusions principales, que celles-ci soient élogieuses ou non à l'endroit du gouvernement actuel ou précédent.
Pour une discussion plus détaillée à ce sujet, consulter le document de référence [1].
4. Méthodes pour évaluer les priorités fédérales
C'est au statisticien en chef qu'il doit revenir d'établir les priorités du système statistique, à l'intérieur d'une enveloppe budgétaire globale. Il est cependant essentiel que ses décisions reposent sur une très large compréhension des besoins en matière d'information statistique et sur toutes les considérations spéciales qui influent sur les priorités. Plus les pouvoirs du statisticien en chef sont grands, plus il importe de mettre en place divers mécanismes pour évaluer les besoins des différents groupes de clients. Les sections 4 à 6 traitent de ces mécanismes en regard respectivement des priorités de l'administration fédérale, des provinces (ou États) et des autres utilisateurs.
Il importe d'accorder une priorité particulièrement grande aux besoins nationaux (fédéraux), puisqu'il est dans l'intérêt du public que les décisions concernant les principaux enjeux du pays soient basées sur des renseignements pertinents que tous pourront analyser et examiner. Cependant, comme il est impossible de répondre à tous ces besoins, des priorités doivent être définies. Voici quelques méthodes qui, selon notre expérience, se sont avérées efficaces à cette fin.
a) Accès total aux documents du Cabinet. Selon le système parlementaire canadien, toutes les décisions majeures sont prises collectivement par le Cabinet. La prise de décisions s'appuie sur des documents de travail exposant les diverses options qui s'offrent, ainsi que sur des présentations officielles en faveur de l'une d'entre elles. L'accès à ces documents procure un mécanisme particulièrement utile pour surveiller l'évolution des politiques nationales. Cet accès est en grande partie possible grâce au rang qu'occupe le statisticien en chef dans la hiérarchie des fonctionnaires fédéraux.
b) Dans le système canadien, chaque ministre est secondé par un sous-ministre -- son conseiller principal qui tient également lieu de chef administratif du ministère. Contrairement au ministre, le sous-ministre (l'équivalent du secrétaire général dans le système britannique) n'est pas un homme politique, mais un fonctionnaire. Le lien direct qui existe entre le statisticien en chef et les sous-ministres s'avère le moyen le plus utile pour apprendre et comprendre les questions et les idées envisagées par les hauts fonctionnaires, avant même qu'elles ne soient soumises au Cabinet. Compte tenu du long délai nécessaire à l'élaboration de nouvelle information statistique, plus cette information parvient tôt, plus grande sera vraisemblablement la capacité de réagir.
c) Cet échange d'information n'est pas unilatéral : le statisticien en chef peut à son tour informer les sous-ministres, individuellement ou collectivement, sur les tendances économiques et sociales qui ressortent des analyses de l'information statistique. De telles présentations personnelles, combinées aux lettres d'information personnelles envoyées aux sous-ministres concernés chaque fois que survient la publication d'information qui revêt une importance particulière, sont d'autant d'occasions pour faire valoir l'utilité, au plan analytique, de l'information statistique. Ces occasions sont également idéales pour attirer l'attention sur des lacunes en matière d'information et sur la façon dont ces lacunes nuisent à l'élaboration de politiques gouvernementales.
d) Le maintien d'une relation bilatérale étroite et officielle avec les ministères clés est un des moyens les plus utiles pour évaluer les priorités fédérales et il est, selon notre expérience, beaucoup plus productif que la création de comités multilatéraux. En effet, seul un contexte bilatéral offre aux deux parties la possibilité d'avoir la représentation souhaitée et de tenir des discussions jugées importantes et fructueuses par les deux parties. Dans un cadre multilatéral, une partie seulement des questions abordées intéressent directement chaque participant, et le manque de temps empêche souvent l'examen complet des questions.
e) Le maintien de liens productifs avec les ministères responsables de l'exploitation des dossiers administratifs présentant un grand intérêt statistique est particulièrement difficile. Il est parfois possible de conclure une entente de services réciproques (par exemple la production de résumés statistiques qui serviront à l'élaboration des politiques et à la gestion du ministère en question). Le plus souvent, toutefois, l'influence que peut exercer le service statistique sur les principaux systèmes de dossiers administratifs dépend de la place qu'il occupe, et plus particulièrement de celle qu'occupe le statisticien en chef, ainsi que de l'importance qu'accordent les sous-ministres à une information statistique de qualité.
f) En général, les liens décrits précédemment sont beaucoup plus fructueux s'ils s'appuient sur une grande capacité d'analyse. Le service a besoin d'analystes compétents qui sauront comprendre les besoins des clients et communiquer l'information statistique de manière à ce que les utilisateurs puissent ensuite l'appliquer aux enjeux politiques qui les préoccupent.
Il y a lieu de faire un commentaire général sur les relations bilatérales à l'intérieur d'un service statistique décentralisé; les bureaux de la statistique peuvent être avantagés à traiter avec les ministères dont ils dépendent. Cependant, il existe également un risque - ainsi, bien que la plupart des échanges productifs soient bilatéraux, la majeure partie des enjeux majeurs sont de type horizontal (multilatéral). Par conséquent, même si la question touche, à première vue, l'agriculture, l'environnement ou la santé, son examen, pour être complet, doit tenir compte d'autres aspects connexes et des points de vue d'autres ministères. Les consultations bilatérales entre ministères, aussi importantes soient-elles, ne doivent jamais devenir l'unique déterminant des priorités en matière de statistiques.
6. Méthodes pour évaluer les priorités des autres utilisateurs
Certains sont d'avis que les bureaux de la statistique gouvernementaux ne devraient répondre qu'aux besoins du gouvernement -- en fait, qu'aux besoins du premier palier de gouvernement. La politique de Statistique Canada, par contre, est de jeter une lumière sur les grands enjeux politiques -- peu importe l'origine de la demande d'information statistique. Bien que les principaux enjeux politiques actuels aient tendance à découler des programmes des gouvernements (à noter la forme plurielle!), il n'en est pas toujours ainsi. De plus, même si une question découle d'un programme gouvernemental, l'éventail de données nécessaires pour éclaircir cette question ne peut et ne doit pas être déterminé par les gouvernements seulement : tous les principaux intéressés méritent d'être entendus. Une telle politique est souhaitable, afin d'éviter d'avoir une information partielle qui, en raison des choix qui auraient été faits, risquerait de biaiser les conclusions des analyses qui en découleraient.
C'est pourquoi nous parlons dans le présent document de la nécessité d'accorder une attention distincte aux utilisateurs de l'extérieur du gouvernement et proposons un certain nombre de mécanismes particuliers et productifs pour connaître les besoins de ce groupe d'utilisateurs. Le degré d'utilisation de ces mécanismes devient une caractéristique intrinsèque du système statistique.
L'éventail d'utilisateurs privés étant, bien sûr, varié, une grande variété de mécanismes sont nécessaires pour tenter d'en comprendre les besoins. Voici les approches préconisées par Statistique Canada dans ce domaine.
Comités consultatifs professionnels. Environ une douzaine de comités consultatifs ont été mis en place dans des secteurs aussi variés que les statistiques sur la démographie, les conditions sociales, la santé, l'agriculture, les industries de services, la variation des prix, ainsi que les sciences et la technologie. Leurs membres sont choisis en fonction de leurs compétences personnelles, sans tenir compte des questions de *représentation+. Leur rôle est de remettre en question le statu quo, tant au niveau du contenu que de la méthodologie générale. Ces comités se réunissent habituellement deux fois par année, pendant deux jours, et les membres ne sont pas rémunérés. Le chef du programme principal le plus directement concerné agit en qualité de secrétaire, et un grand nombre d'employés peuvent y assister. La plupart des décisions du comité sont communiquées par le biais des échanges non officiels que permet ce type de structure, bien qu'on encourage la présentation de recommandations écrites au statisticien en chef. Des liens s'établissent également avec le Conseil national de la statistique qui, à dessein, inclut au moins un membre de chaque comité consultatif.
Évaluations des programmes axées sur le client. Il est à la fois souhaitable et possible de faire une évaluation systématique et complète des programmes statistiques existants, afin de déterminer dans quelle mesure ceux-ci répondent aux besoins des principaux clients. C'est ce qu'a fait Statistique Canada, sur une période de cinq ans. Aux fins de cette évaluation, Statistique Canada a réparti son programme en quelque quarante secteurs différents, choisis de manière à ce que chaque sujet évalué porte sur un domaine suffisamment restreint pour que les clients puissent le connaître, tout en étant assez large pour que l'examen ne se limite pas à une seule enquête en particulier. Chaque évaluation a été confiée, sous contrat, à un spécialiste de l'extérieur - en général un universitaire ou un consultant particulièrement bien informé. Chaque spécialiste devait remettre sa propre évaluation signée, faite à partir des commentaires reçus des principaux clients du programme évalué. Chaque entrepreneur a eu deux rencontres avec la haute direction de Statistique Canada : la première pour s'assurer que les questions d'évaluation étaient à la fois claires et précises et la deuxième pour présenter les conclusions de l'évaluation. Le directeur du programme évalué a eu par la suite à présenter un plan en accord avec les recommandations acceptées par la direction. Dans le cas des correctifs nécessitant l'engagement de dépenses appréciables, les décisions ont été prises au moment de l'exercice de planification annuel de l'organisme (voir section 8).
Interactions avec les associations professionnelles et de gens d=affaires. Le personnel de Statistique Canada participe activement aux activités de nombreuses associations professionnelles. Il entretient également des liens avec les principales associations de gens d=affaires. Un des buts précis de ces programmes est de sonder l'opinion des clients actuels et potentiels sur leurs besoins en matière d'information statistique.
Réaction du marché. La section 9 et le document de référence [2] traitent en détail du rôle du marketing. Les messages reçus du marché sont particulièrement utiles pour guider la présentation et la diffusion de l'information statistique actuelle. Cette orientation axée sur le marché suppose également un engagement à comprendre et à satisfaire les besoins des clients et peut donc également fournir des renseignements utiles pour l'établissement des priorités en vue de l'élaboration de nouvelles informations.
Programme d'analyse. La mise en place d'un solide programme d'analyse interne permet de mieux comprendre les besoins des analystes de l'extérieur - qu'ils soient ou non du gouvernement. Une telle compréhension est en retour une condition préalable essentielle à l'appui de nouvelles initiatives. Qui plus est, les bons analystes sont eux-mêmes grandement motivés à étudier de nouvelles questions et peuvent de ce fait promouvoir la mise au point de nouveaux produits au sein de l'organisme, en faisant valoir comment de nouvelles informations pourraient éclaircir une question de politique. Il s'agit là, à notre avis, d'une contribution vitale au maintien de la pertinence de l'information statistique.
7. Mécanismes de coordination du système statistique
Le but de la coordination est d'assurer que les diverses composantes du système statistique forment un tout cohérent. La cohérence fait notamment référence à la capacité de mobiliser les ressources budgétaires pour répondre aux priorités générales, d'affecter les ressources humaines en fonction des besoins généraux, d'exploiter les synergies possibles (p. ex. générer de nouvelles informations par le couplage des dossiers), de tirer profit des efficacités possibles (p. ex. utilisation d'outils communs, de registres, du personnel extérieur), de s'assurer que les extrants du système sont cohérents, lorsqu'il le faut, ainsi que de protéger le système contre toute ingérence politique.
La coordination est intrinsèquement importante dans tous les pays, mais elle est de toute évidence plus difficile à atteindre dans les systèmes décentralisés. Dans la plupart des pays, cette coordination incombe officiellement au statisticien en chef. S'il s'agit d'un système centralisé, le statisticien en chef pourra s'acquitter de la majeure partie de ses fonctions en usant de son pouvoir hiérarchique. Dans les systèmes décentralisés, cependant, d'autres mécanismes sont nécessaires. En voici quelques-uns :
- contrôle budgétaire (ou influence significative sur les budgets constitutifs);
- contrôle sur les systèmes de classification;
- contrôle sur le fardeau lié à la déclaration (approbation des formulaires statistiques ou fonction d'*autorisation+ comme on la désigne aux États-Unis);
- gestion du personnel inter-organismes (un élément que l'on retrouve en Grande-Bretagne).
Aux États-Unis, le bureau du statisticien en chef, qui fait partie du Office of Management and Budget, a une certaine influence sur les plans budgétaires des services statistiques de l'administration ce qui, de toute évidence, lui permet d'influencer dans une certaine mesure les priorités globales. Le travail du bureau est toutefois entravé du fait qu'il n'a pratiquement aucun lien direct avec les clients ultimes; il est donc probable qu'il soit moins apte que les bureaux de statistique exploitants à comprendre les besoins des clients et à y satisfaire. De même, le contrôle qu'il exerce sur les systèmes de classification est certes important, mais ce pouvoir est neutralisé par un contrôle limité sur la mise en oeuvre et l'utilisation de ces systèmes. Il lui revient également d'autoriser les formulaires, un autre pouvoir qui s'avère utile. Contrairement à ce qui se passe en Grande-Bretagne, où le statisticien en chef est consulté pour les nominations des statisticiens supérieurs et propose lui-même à l'occasion des candidatures, il n'existe aux États-Unis aucune exigence similaire. Il y est en outre difficile d'exploiter les synergies, d'une part à cause de l'absence de cadre juridique commun pour l'échange de données et la protection de la confidentialité et, d'autre part, car peu de mesures favorisent la coopération entre organismes.
La Loi sur la statistique du Canada définit officiellement un certain nombre de tâches de coordination, mais propose peu de mécanismes à cette fin. Comme notre système statistique est grandement centralisé, les mécanismes nécessaires sont tous, pour la plupart, internes. Il y a quelques années, Statistique Canada avait un droit officiel de premier refus pour toutes les enquêtes financées par l'administration fédérale et était également tenu d'examiner la méthodologie proposée; l'organisme a toutefois renoncé volontairement à ce "droit". Nous estimons en effet pouvoir et devoir concurrencer sur la base de notre propre mérite. À l'heure actuelle, presque toutes les enquêtes de grande envergure financées par le gouvernement sont menées par Statistique Canada.
La Loi sur la statistique prévoit certains outils utiles pour aider à réduire au minimum le fardeau en matière de déclaration. Elle donne ainsi aux services statistiques provinciaux accès à des micro-données identifiables ou identifiées. Elle autorise également l'échange de ces données avec les services provinciaux qui sont régis par une loi comparable, en termes de collecte obligatoire et de protection de la confidentialité, à la Loi nationale sur la statistique. Cependant, même dans ces cas, l'échange de renseignements est laissé à la discrétion du statisticien en chef, qui doit avoir l'assurance que l'organisme en question dispose des mesures physiques et organisationnelles nécessaires pour assurer la protection de la confidentialité. La Loi autorise également le statisticien en chef à communiquer des données identifiables à des organismes gouvernementaux à vocation non statistique, à la condition que les répondants soient informés de l'échange prévu, qu'ils aient la possibilité de s'y opposer et que l'échange ne porte que sur les données se rapportant aux répondants qui n'ont pas posé d'objection. Cette dernière exigence est utile pour éviter la prolifération d'exercices de collecte essentiellement similaires dont certains seraient menés à des fins statistiques, d'autres à des fins administratives ou d'application des lois.
Une dimension importante de la coordination concerne les dossiers administratifs utilisés pour la production des statistiques. Peu de pays, s'il en est, disposent d'outils officiels efficaces pour s'assurer que les changements apportés aux dossiers administratifs ne feront pas un tort irréparable à l'information statistique qui en est extraite. Il existe cependant quelques mécanismes moins officiels, le plus important étant la place réservée au bureau de la statistique et à son chef. Plus cette place est importante, plus il est probable que l'information concernant d'éventuels changements sera connue assez tôt pour permettre une intervention productive. De même, plus cette place est importante, plus il est probable que cette intervention sera tout au moins considérée sérieusement. Enfin, plus la place est importante, plus il est probable que les principaux partenaires pourraient être mobilisés, au besoin.
8. Mise en équilibre des priorités
En dernière analyse, tout dépend des priorités qui seront établies, que ces décisions soient explicites ou non. Ces décisions déterminent en effet lesquelles des activités actuelles devraient être maintenues, et ce à quel niveau et à quelle fréquence. Elles précisent également quelles nouvelles initiatives pourraient et devraient être mises en oeuvre. Tout aussi important est l'impact cumulatif de ces décisions à long terme; elles déterminent en effet l'orientation de l'ensemble de l'appareil statistique, tant de ses extrants que de sa capacité intrinsèque. C'est pourquoi nous avons choisi d'examiner dans une certaine mesure le processus d'établissement des priorités, en regard des quatre facteurs suivants. L'appareil statistique se prête-t-il à l'établissement de priorités globales; quelles sont les conditions préalables essentielles à l'exécution des décisions en matière de priorités; quelles sont les priorités à plus long terme à maintenir sur une base permanente et, enfin, que peut-on dire de la planification en tant que processus?
L'appareil statistique se prête-t-il à l'établissement de priorités globales?
Un appareil statistique centralisé présente un avantage de taille pour l'établissement des priorités. En effet, même s'il peut s'avérer plus facile, au plan opérationnel, de planifier à l'intérieur d'un système décentralisé dont chaque composante couvre une partie seulement de l'ensemble, il est peu probable que plusieurs optimisations restreintes valent mieux qu'une seule optimisation globale. Il est possible d'envisager un système décentralisé qui serait guidé par un processus global de planification et d'établissement des priorités. Ce fut justement le thème du rapport Bonnen[3], qui tentait de définir un système décentralisé caractérisé par une forte capacité de planification globale et au centre duquel se trouvait un bureau de coordination influent dirigé par un statisticien en chef doté de vastes pouvoirs sur l'ensemble du système.
Le rapport Bonnen s'inspirait de certains éléments qui caractérisaient alors l'appareil statistique britannique. À l'époque, le bureau central de la statistique de ce pays faisait partie du bureau du Premier ministre et il lui incombait la responsabilité générale des normes et de la classification. Il avait également un rôle officiel à jouer dans la formation de l'équipe professionnelle de statisticiens et la nomination des statisticiens principaux au sein des différents organismes. Plus important encore, le bureau de la statistique avait une grande responsabilité en regard de la compilation du système des comptes nationaux, dont il s'est servi pour influencer l'éventail complet des statistiques économiques. Ce système a bien fonctionné tant et aussi longtemps qu'un nombre suffisant de ressources a pu y être affecté et que la mise en oeuvre du système des comptes nationaux a été jugée suffisamment prioritaire pour assurer une coordination efficace de la conception et de la production des statistiques économiques. Cependant, durant les années 80, le système britannique a été la cible d'un certain nombre de critiques portant sur l'exactitude du système des comptes nationaux et de la balance des paiements, les modifications apportées aux concepts utilisés pour la production des statistiques sur l'emploi, la pertinence de certaines composantes de l'indice des prix à la consommation, le degré d'autonomie politique des différents organismes, etc. Depuis, l'appareil britannique a été largement centralisé et, à l'exception des statistiques du travail, ses principales composantes sont en voie d'être regroupées au sein d'un même organisme.
Aujourd'hui, peu de systèmes décentralisés, s'il en est, disposent des moyens nécessaires pour définir, et encore moins mettre en oeuvre, des priorités visant l'ensemble du système. En fait, dans les ouvrages qui traitent de cette question, il est dit que le principal avantage d'un système décentralisé tient à sa capacité de s'adapter aux priorités du ministère dont il fait partie. Aussi, la mise en place d'un processus de planification efficace dans l'ensemble du système demeure-t-elle un des principaux défis des systèmes statistiques décentralisés.
Importance des priorités à long terme, surtout dans le climat actuel de compression budgétaires
Les priorités à long terme ont un caractère paradoxal. Les bureaux de la statistique existent pour fournir des données statistiques actuelles. Cependant, leur survie et prospérité à long terme dépendent, d'abord et avant tout, de leur capacité d'évoluer et de s'adapter. D'où l'importance, surtout en périodes de compressions budgétaires, de porter une attention spéciale aux priorités structurales qui contribuent à cette survie -- même s'il faut pour ce faire sabrer dans les activités actuelles. Les priorités qui méritent une telle attention se répartissent en quatre catégories : continuer d'appuyer l'analyse, l'innovation et l'expérimentation; maintenir l'infrastructure professionnelle; assurer le bon fonctionnement de l'infrastructure opérationnelle et maintenir une grande capacité pour la conduite d'enquêtes commandées par les clients.
Il est essentiel de cultiver l'esprit d'innovation. Cependant, ceci est très difficile lorsqu'il faut faire concurrence, pour l'obtention des ressources, aux séries statistiques actuelles - deux activités destinées à deux groupes de clients différents. Néanmoins, il est essentiel de protéger la marge relativement faible de ressources nécessaires aux travaux de conception et de développement, à l'essai de nouvelles méthodes, à l'essai de nouvelles techniques d'analyse et de diffusion ainsi qu'à la conduite d'enquêtes-pilotes visant à démontrer la faisabilité et les avantages relatifs de recueillir de nouveaux types de données, sans quoi l'échec à long terme est inévitable.
Pour que l'appareil statistique soit en mesure de surmonter les difficultés, il lui faut également pouvoir compter sur de solides compétences professionnelles, sans lesquelles il lui sera difficile d'éviter une baisse, tant de sa crédibilité que de ses ressources. À un premier niveau, ce qu'une telle exigence suppose est le maintien en fonction des professionnels capables d'élaborer de nouveaux programmes, lorsque les besoins s'en feront sentir et que le financement nécessaire sera disponible. Les employés professionnels contribuent en outre à la création d'une demande éclairée, par leur travail d'analyse qui fait ressortir l'importance de l'information statistique (et, lorsqu'il y a lieu, identifie les lacunes importantes). Les compétences professionnelles sont également mises à contribution pour l'élaboration ou l'amélioration des cadres conceptuels, lesquels sont essentiels pour créer les systèmes d'information utiles au plan analytique, qui sauront répondre aux principales demandes actuelles dans les domaines tels que la santé, l'éducation, le fonctionnement des programmes de sécurité sociale, la mondialisation et la révolution de l'information [4].
L'expression "capacité opérationnelle" s'entend des moyens nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de toutes les composantes - services extérieurs, registres des entreprises, personnel affecté à la classification, méthodologie, géographie et informatique. Le maintien d'une capacité saine ne signifie pas un surplus de capacité. La plupart des paramètres de cette capacité incluent une composante variable et une autre "fixe". Les décisions en matière de priorités portent sur les composantes "fixes", de manière à éviter toute détérioration imprévue de la qualité des activités en cours, ainsi qu'une réduction significative de la capacité de l'organisme d'entreprendre des activités supplémentaires si la demande se matérialise.
Enfin, il existe des motifs très forts en faveur du maintien d'une grande capacité pour les enquêtes financées et commandées par les clients, bien que, pour diverses raisons qui vont bien au-delà de l'objet du présent document, l'information statistique régulière sur les questions de politique publique devrait faire partie du budget des bureaux de la statistique. Au nombre des avantages, citons les suivants :
- les enquêtes spéciales ont pour effet de rendre publiques de nouvelles informations qui touchent souvent de nouveaux domaines. De plus, si les ministères responsables des marchés sont prêts à financer de telles enquêtes à même leur propre budget, il est probable que l'information qui en découlera aura une grande incidence sur d'importantes préoccupations publiques et sera donc dans l'intérêt public;
- certains de ces nouveaux domaines peuvent nécessiter la conduite d'études préparatoires, d'autres des enquêtes périodiques mais non permanentes et d'autres encore porter sur des secteurs pour lesquels le système statistique a été incapable d'allouer des fonds sur une base régulière. Ils constituent donc des soupapes de sûreté pour satisfaire à une demande qui, autrement, ne pourrait l'être;
- de telles enquêtes, si elles sont bien menées et répondent aux besoins du client, augmentent le niveau de satisfaction du client à l'égard du système statistique et de sa capacité d'adaptation;
- les enquêtes spéciales commandées par des clients dans de nouveaux domaines font régulièrement appel à l'innovation et contribuent de ce fait à créer un climat d'ouverture aux idées nouvelles;
- dans la mesure où les frais imputés incluent la totalité des coûts, y compris les frais généraux, ces enquêtes contribuent au maintien de la capacité opérationnelle décrite précédemment.
Certaines des enquêtes les plus novatrices menées par Statistique Canada découlent de ces enquêtes spéciales; citons entre autres l'enquête longitudinale majeure sur les enfants, évaluant les facteurs qui influent sur leur développement; l'enquête longitudinale sur la dynamique de la famille et du revenu; des études sociales randomisées, ainsi que l'enquête en profondeur sur la violence faite aux femmes.
Certaines conditions préalables à une planification efficace
Avoir un statisticien en chef investi des pouvoirs ou de l'influence nécessaires pour prendre des décisions touchant l'ensemble du système est une des nombreuses conditions préalables à une planification efficace. Une autre, qui apparaît évidente, est la mise en place d'une variété de réseaux grâce auxquels le système statistique se tient au fait des priorités actuelles et naissantes des utilisateurs. Comme nous l'avons décrit précédemment, ceci suppose une multitude d'ententes qui doivent être entretenues consciemment.
La collecte d'informations valables sur les coûts du projet est une autre condition préalable. En effet, sans de telles données, il est manifestement impossible d'estimer les économies qui résulteront de l'élimination d'activités courantes. Il est également peu probable que le coût des nouvelles activités proposées puisse être estimé de façon raisonnable, en l'absence de données valables sur les coûts des projets actuels - données qui ne seront disponibles que si l'on encourage et exige un suivi des coûts. Ceci peut paraître évident, mais il est surprenant de constater que peu de bureaux de la statistique sont dotés du mécanisme d'information interne nécessaire à cette fin. Un tel mécanisme doit être complet, c'est-à-dire couvrir l'ensemble des coûts : services extérieurs, services informatiques, envois postaux, frais de téléphone, etc. Il doit également être détaillé, c'est-à-dire identifier tous les projets pour lesquels des décisions pourraient devoir être prises. À titre d'exemple, il n'est pas suffisant de connaître le coût total des enquêtes mensuelles auprès de l'industrie, car il est très peu probable que l'ait à prendre une décision globale à leur sujet. Il faut plutôt connaître le coût de chacune de ses composantes, ainsi qu'une ventilation suffisante du coût total pour pouvoir simuler diverses mesures de réduction des coûts (par exemple réduire la taille des échantillons, mener certaines enquêtes sur les industries sur une base trimestrielle ou annuelle plutôt que mensuelle, etc.). Un tel système d'information existe au sein de Statistique Canada depuis plus de vingt ans (mais il est loin d'être parfait!). Il est basé sur une liste détaillée de projets (laquelle est le résultat d'un compromis inévitable entre le souci du détail et la nécessité d'instaurer un système de déclaration réalisable) et sur une série d'éléments de coûts particuliers. Chaque coût doit être imputé à un projet défini, depuis le temps consacré par les employés aux coûts sur le terrain, aux services informatiques, aux frais de poste et de téléphone, à la méthodologie, etc. En fait, nous dépendons de plus en plus, non seulement de la comptabilité analytique, mais également des opérations financières réelles, pour financer à même le budget du projet le coût de toutes les activités de soutien (frais de collecte sur le terrain, frais de poste, services informatiques, etc.)
Les mécanismes permettant de réaffecter le personnel en fonction des nouvelles priorités et des décisions de planification sont une autre condition préalable. Un système de planification n'est qu'une coquille vide si la direction ne peut en appliquer les conclusions. Divers mécanismes sont nécessaires pour encourager et faciliter la réaffectation régulière et souple des employés -- en partie pour favoriser leur propre perfectionnement personnel, en partie pour suivre l'évolution des priorités. Une telle marge de manoeuvre en regard de la gestion du personnel offre également un autre avantage. Il est en effet habituel, à l'intérieur d'un bureau de la statistique, qu'une grande partie du personnel passe la majeure partie de sa vie professionnelle au sein de la même unité. Un tel phénomène génère une efficacité évidente, car l'organisme profite ainsi de la spécialisation de son personnel, tout en réduisant au minimum ses coûts de formation professionnelle. Cependant, une telle structure risque également de favoriser une perspective restreinte, de miner la motivation, de favoriser la création d'un ensemble de petits fiefs formant ou non un tout harmonieux et d'entraîner un repli sur soi. Or nos clients recherchent de plus en plus des données à facettes multiples pour répondre à leurs problèmes et non des données statistiques basées sur une seule enquête. Un bureau de la statistique traditionnel dont le personnel, quoique hautement qualifié, est trop spécialisé ne pourra répondre à cette demande. La variété de mécanismes utilisés par Statistique Canada pour atteindre le niveau de perfectionnement et de latitude souhaitable est décrit dans un autre document [5]. Nous nous contenterons ici de préciser qu'en tout temps environ dix pour cent de nos effectifs travaillent dans une division qui n'est pas leur division d'attache; en outre, une proportion semblable d'employés font partie d'équipes créées pour la durée d'un large projet spécial, souvent un projet de développement. Un programme de formation et de perfectionnement bien conçu est vital [6].
Le système de planification
En dernière analyse, toutes les décisions en matière de priorités sont subjectives. Elles sont déterminées par les intrants provenant d'une série de dispositifs "d'écoute" décrits aux sections 4 à 6 et elles sont habituellement une réponse à des propositions émanant de l'interne. Il est essentiel d'avoir un système de planification qui tienne compte, à des fins d'examen, à la fois des signaux externes pertinents (y compris les paramètres à caractère budgétaire) et des signaux internes proposés pour y répondre. Par ailleurs, quelles que soient les particularités du système de planification, ce dernier doit satisfaire aux critères suivants.
- Des lignes directrices générales doivent être définies dès le départ. Ces lignes directrices doivent entre autres préciser les domaines prioritaires à développer, les domaines devant faire l'objet d'une réduction des activités, ainsi que des conseils en matière de procédures (p. ex. quel gain d'efficacité peut-on espérer dans chaque secteur; à quel niveau du programme doivent s'appliquer les réductions de priorités; quelles sont les règles régissant la demande des investissements nécessaires à la réalisation des gains d'efficacité, etc.).
- Chaque secteur hiérarchique prépare une proposition en réponse au processus de planification. La plupart des propositions se présentent sous forme de projets assortis de leur coût total -- elles peuvent inclure des demandes de financement pour de nouveaux projets ou définir les priorités moindres dans chaque secteur. Certaines demandes peuvent également proposer des modifications aux enveloppes budgétaires dites globales, c'est-à-dire les crédits alloués à des activités de recherche sans en connaître à l'avance le produit.
- Les propositions en matière de planification soumises par les secteurs hiérarchiques font ensuite l'objet d'un vaste examen structuré, dont le but est de définir toutes les considérations importantes et de dégager un consensus en vue d'une décision éventuelle. Les décisions proprement dites ne sont pas prises en grand groupe.
- Les décisions complètes et explicites touchant la planification sont ensuite communiquées à l'ensemble de l'appareil statistique. Certaines de ces décisions nécessiteront une réaffectation en accord avec les priorités générales à moyen terme, d'autres un examen annuel de l'enveloppe allouée au programme, selon une méthode différentielle d'ajustement.
- Enfin, les décisions en matière de planification doivent favoriser l'innovation, la conduite d'enquêtes-pilotes et la réalisation de projets de démonstration, trois éléments susceptibles d'inciter des organismes de l'extérieur à participer au financement d'importantes initiatives nouvelles, ainsi que les investissements en vue de la réalisation de gains d'efficacité précis.
Le système de planification utilisé par Statistique Canada est décrit dans les documents de référence [7] et [8].
9. Diffusion axée sur le client
Le défi ultime, pour l'appareil statistique, se mesure à sa capacité de répondre aux besoins de ses clients. Aux sections 4, 5, 6 et 8, nous avons discuté du système de planification comme moyen de s'assurer que le produit offert évolue suivant les besoins de la société. Dans la présente section, nous nous intéressons plus précisément aux moyens de répondre aux besoins de différents groupes de clients en matière de diffusion des données.
Voici quelques questions pour évaluer dans quelle mesure le système statistique est axé sur le client :
- Les clients peuvent-ils s'adresser à un point d'accès unique, quels que soient leurs besoins en matière d'information statistique?
- Dans quelle mesure est-il facile de consulter les archives de données du système statistique pour déterminer l'information susceptible de répondre à une demande en particulier?
- Quels sont les stimulants prévus pour favoriser une orientation-client?
A-t-on prévu un point d'accès unique au système statistique?
La mise en place d'un point d'accès unique est manifestement important pour presque tous les clients, surtout pour la grande majorité d'entre eux qui connaît peu les rôles et les responsabilités particuliers des différentes composantes de l'appareil statistique. Ce guichet unique pourrait prendre la forme d'une banque de données générale contenant toutes les données non confidentielles du système statistique et dotée d'une bonne capacité de recherche. Un tel concept peut être difficile à appliquer globalement, mais il en existe déjà des versions partielles, par exemple une banque de données unique englobant l'ensemble des séries chronologiques d'usage fréquent. Une autre version pratique d'un guichet unique serait une unité qui ferait les recherches pour les clients (moyennant peut-être un coût) et compilerait l'information requise pour eux.
Un tel concept est indubitablement plus difficile à appliquer dans un système décentralisé. Il serait néanmoins possible d'envisager la mise en place, soit à l'intérieur du système statistique, soit dans le secteur privé, d'une unité globale qui serait chargée d'offrir un tel service. La mise en place d'un point d'accès unique à l'intérieur d'un système centralisé n'est pas non plus sans poser de problèmes. Au Canada, nous avons abordé cette question de diverses manières. Premièrement, nous avons mis en place un point d'accès unique à sécurité intégrée, sous forme d'une ligne téléphonique sans frais et faisant l'objet d'une grande publicité. Cette ligne est destinée à tous ceux qui connaissent peu le système ou les produits qu'il offre. En deuxième lieu, les spécialistes des analyses macro-économiques et autres s'intéressant principalement aux séries chronologiques peuvent avoir accès à une banque de données contenant quelque 500 000 séries distribuées par Statistique Canada, directement ou par l'entremise du secteur privé. Des ententes spéciales peuvent également être conclues avec les clients qui souhaitent obtenir l'information sous une forme adaptée à leurs besoins particuliers. En fait, un programme proactif a été mis en place afin de collaborer avec les principaux clients pour déterminer avec eux les modes de présentation des données qui leur seraient les plus utiles. Dans le cas des clients du secteur privé, ces ententes relèvent généralement des services de marketing régionaux; pour ce qui est des ministères fédéraux et provinciaux, elles sont habituellement la responsabilité du chef du secteur spécialisé visé, qui agit au nom de l'ensemble du système.
Enfin, bien que la nature des ententes requises varie selon les besoins des différents clients, tout point d'accès doit servir d'entrée générale à l'ensemble du système.
Facilité de consultation des archives de données
Les systèmes statistiques d'envergure renferment beaucoup trop d'information pour qu'il soit possible d'y faire une recherche efficace sur une base ponctuelle. Depuis quelques années, on s'intéresse de plus en plus à la question de l'information sur les archives de données (méta-données). L'Australie, par exemple, travaille actuellement à la mise en place d'un système de méta-données unique et exhaustif et elle devance probablement la plupart des autres pays dans ce domaine. Le coût et la maintenabilité à long terme d'un système centralisé unique n'ont pas encore été pleinement évalués. Le Canada, pour sa part, a choisi une approche plus évolutive, poursuivant des activités d'élaboration dans plusieurs secteurs. Nous avons déjà quelques systèmes de méta-données, mais il leur manque la fonctionnalité intégrale requise. Nous faisons également la collecte systématique d'une variété de textes exploitables par machine qui, grâce à des recherches par mots-clés, donnent aux utilisateurs accès aux bases de données pertinentes. Nous encourageons aussi la mise au point de différentes applications des bases de méta-données sectorielles, dans le but d'en faire l'essai chacune dans un cadre concret.
La facilité d'accès ne se limite pas à la capacité d'identifier l'information pertinente disponible. Elle suppose également la capacité d'extraire rapidement cette information. Cependant, les services statistiques des pays industrialisés sont beaucoup plus efficaces à extraire, qu'à identifier, l'information susceptible de répondre à un besoin particulier. Aussi, cette dernière fonction demeure-t-elle au centre de nos préoccupations actuelles.
Favoriser une approche axée sur la clientèle
L'orientation-client a toujours été au coeur des préoccupations des bureaux de la statistique. Cependant, jusqu'à récemment, il ne s'agissait que d'un concept abstrait : on "savait" ce que les clients voulaient et, même, on le "savait mieux" que le client. Depuis quinze ans maintenant, l'amélioration de l'orientation-client est la préoccupation majeure de la direction de Statistique Canada, et des progrès substantiels ont été réalisés à ce chapitre auprès des ministères fédéraux et provinciaux. Notre attitude à l'égard de nos autres clients a changé radicalement lorsque nous avons été autorisé à conserver les recettes générées par la vente de nos produits et services et qu'il nous a été permis d'offrir des stimulants à nos employés pour les inciter à être plus sensibles aux besoins du client.
Entre autres mesures, nous avons fixé des objectifs de recettes nettes pour différents secteurs hiérarchiques, le but général de cette mesure étant de recouvrer le coût total des activités de diffusion et de commercialisation. Cependant, il ne peut y avoir augmentation des recettes nettes que s'il y a hausse des prix, diminution des coûts ou accroissement des ventes. Alors que les hausses de prix peuvent s'avérer une première mesure initiale importante pour accroître les recettes nettes, tout programme continu doit également inclure les deux autres facteurs. En portant simultanément attention aux coûts et au volume des ventes, on est amené à tenter de comprendre quels sont les produits et services dont les clients ont véritablement besoin et qu'ils sont disposés à payer.
Cependant, l'établissement d'objectifs précis en termes de recettes pour les différents secteurs hiérarchiques peut également avoir un effet négatif. Une telle mesure a en effet tendance à aviver la rivalité entre les différents secteurs pour ce qui est des ventes et peut mener à des luttes de prix non productives. Pour tenter de contrer ces effets, nous avons introduit une série de mesures : nomination d'un employé des services centraux pour offrir des conseils généraux en matière de commercialisation; mise en place d'un organisme régional de soutien des ventes chargé de mener un marketing dynamique pour le compte de l'ensemble du système; établissement de lignes directrices sur les prix des produits et des services; élaboration de diverses politiques en matière d'affectation et de partage des recettes et, dernière mesure mais non la moindre, suivi continu par les cadres supérieurs.
Pour être efficace, l'établissement d'objectifs en matière de recettes nettes doit s'accompagner d'un ferme engagement à assurer la prestation de produits et services qui soient dans l'intérêt public. Un tel engagement découle directement du mandat des services statistiques et il est également une condition préalable au maintien de l'appui du public ainsi que des hommes et des femmes politiques. Au Canada, les résumés d'information de grande diffusion sont considérés comme des biens publics. Nos publications peuvent ainsi être consultées gratuitement dans un réseau de bibliothèques publiques; nous portons également une attention particulière à la préparation de résumés analytiques de qualité destinés aux médias (là où la majeure partie de la population tire son information statistique). En outre, nous avons mis en place un service téléphonique sans frais, nous offrons des rabais substantiels aux établissements d'enseignement, etc. Inversement, les copies privées des publications, le droit d'accès aux services en direct, ainsi que les trousses d'information personnalisées sont des biens privés pour lesquels sont perçus des droits établis selon le cours du marché.
Satisfaire aux besoins de groupes particuliers de clients
Les quelques paragraphes qui suivent résument les différents besoins en matière de diffusion de certains clients importants et montrent comment Statistique Canada tente d'y satisfaire. Pour plus d'information à ce sujet, consulter le document de référence [9].
Analystes des politiques gouvernementales
Ces analystes ont pour tâches de surveiller les principales questions sociales et économiques, de chercher à comprendre les facteurs qui influent sur ces questions et de prévoir les résultats de diverses politiques. Ils ont besoin pour ce faire d'information statistique actuelle et cohérente, ainsi que d'une grande quantité de données pour des exercices de simulation et l'évaluation de l'incidence de différentes politiques sur divers segments de la population. Ils ont également besoin de fichiers anonymes de micro-données.
Répondre aux besoins des analystes des politiques revêt une importance particulière, compte tenu de l'influence que ces derniers exercent globalement sur les politiques et les priorités du gouvernement. Comme nous l'avons indiqué précédemment à la section 4, les ententes bilatérales ont été conçues principalement pour aider à cerner leurs besoins en matière de nouveaux produits statistiques. Elles servent également à connaître les besoins de ces analystes en matière de diffusion des données. Notre banque de données chronologiques en direct, avec son "point d'accès unique", est largement utilisée par ces analystes, tout comme notre bibliothèque de fichiers de micro-données anonymes, les données du recensement exploitables sur machine, etc. Ils figurent également parmi ceux qui utilisent le plus nos totalisations spéciales.
Les frais exigés des clients gouvernementaux pour l'information statistique sont exactement les mêmes que ceux qui s'appliquent à tous les autres.
Grand public
Les statistiques détaillées que nous publions chaque jour ne présentent un grand intérêt que pour un nombre relativement faible d'utilisateurs qui en dépendent pour leur travail et elles comportent en général peu d'intérêt pour le "grand public". D'une part, cette prise de conscience a servi de fondement à l'approche axée sur le marché que nous préconisons en matière de tarification et de diffusion. D'autre part, elle nous a sensibilisé grandement aux besoins très particuliers de ce segment qui compose la majeure partie de notre clientèle. En effet, comme nous ne pouvons présumer que la diffusion gratuite de toute l'information que nous produisons en assurera automatiquement une large utilisation, il nous a fallu élaborer une stratégie précise visant à informer le grand public sur les importantes tendances sociales et économiques qui ressortent des nouvelles statistiques.
Les principaux éléments de cette stratégie se définissent comme suit :
- définir une nouvelle orientation pour la diffusion des données statistiques, en mettant l'accent sur l'économie et la société plutôt que sur la diffusion de données détaillées;
- mettre l'accent sur les médias qui, pour la grande majorité de la population, constituent la source de données statistiques;
- conclure des ententes spéciales avec des sous-groupes petits, mais néanmoins importants, qui sont de grands utilisateurs de données statistiques générales mais qui n'ont pas les moyens de payer le prix du marché; pensons entre autres aux étudiants, aux chercheurs des universités, aux généralistes instruits s'intéressant à de nombreux domaines et aux groupes d'intérêt particuliers.
Le volet le plus important de notre stratégie, en ce qui concerne l'intérêt public, est celui qui concerne les médias. Pendant nombre d'années, nous avons produit une publication, Le Quotidien, qui présentait un résumé des nouvelles données statistiques du jour. Cette publication a depuis été complètement repensée et nous en avons remplacé le style purement descriptif ("il y a eu hausse dans ce secteur et baisse dans cet autre") pour en faire une publication axée davantage sur les faits saillants et les principales conclusions (faire ressortir l'idée principale). Pendant un an, le statisticien en chef et quelques-uns des meilleurs analystes de Statistique Canada ont scruté, pendant plusieurs heures chaque semaine, les données publiées la semaine précédente. Ces efforts témoignent d'une ferme motivation de la part de tous les employés concernés à adopter la nouvelle orientation. Cet exercice a également donné lieu à la production d'un guide fort utilisé sur la façon de rédiger Le Quotidien. Depuis la mise en oeuvre de ce programme, nous avons observé une augmentation des citations textuelles dans les médias et, donc, une transmission plus exacte de l'information provenant de Statistique Canada.
Parmi les autres mesures concernant les médias, mentionnons le libre accès à toutes les données publiées par Statistique Canada; l'indication, avec toutes les données publiées, du nom d'une personne-ressource; l'envoi de réponses écrites à tous les articles erronés ou trompeurs; la disponibilité de tous les cadres supérieurs pour des entrevues avec les médias et l'inclusion de détails locaux dans les données publiées lorsque ceci est susceptible d'accroître la couverture médiatique dans la région.
Tout en essayant de rejoindre la structure de population la plus large par le biais des médias, il nous faut également porter une attention spéciale à d'autres groupes spéciaux qui constituent des utilisateurs relativement importants des données statistiques mais pour qui les tarifs commerciaux que nous exigeons peuvent être prohibitifs. Les mesures suivantes visent à pallier ces problèmes.
- Généralistes ayant un vaste intérêt. Nous publions à leur intention une série de recueils thématiques. Parmi celles qui suscitent le plus grand intérêt figurent Tendances sociales canadiennes, un trimestriel de type magazine, et L'observateur économique canadien, un bilan mensuel de l'état de l'économie. Au nombre des publications un peu plus spécialisées, mentionnons les trimestriels suivants : Rapports sur la santé, La culture en perspective, L'emploi et le revenu en perspective et La revue trimestrielle de l'éducation.
- Chercheurs universitaires. Les mêmes données chronologiques disponibles en direct dans le commerce sont également publiées sur une base trimestrielle sur CD-ROM -- avec un retard de production inévitable. La vaste quantité de données pouvant être stockées sur CD-ROM, combinée à son prix peu élevé, fait du CD-ROM un outil idéal pour répondre à de nombreux besoins des chercheurs universitaires. Cependant, en raison du délai de production, ce véhicule n'offre pas le même potentiel commercial que le service en direct. Nos abonnés universitaires peuvent également consulter les données chronologiques sur Internet. Parmi les autres services offerts aux universitaires, mentionnons l'offre de rabais substantiels sur toutes les publications lors de la publication d'une version plus récente, ainsi que l'accès, à un coût marginal, à notre vaste bibliothèque de fichiers anonymes de micro-données (nouveau service prévu).
- Étudiants. Il est dans notre intérêt d'encourager l'éducation quantitative de nos futurs clients. Nous avons donc consacré beaucoup d'efforts à la mise au point d'un autre produit spécial sur CD-ROM, qui renferme les séries chronologiques les plus consultées, des profils de secteur basés sur le recensement, ainsi qu'un logiciel. Notre mise en marché repose fortement sur l'apport d'une aide aux enseignants sur la façon d'utiliser le produit dans le cadre d'un cours particulier. Ce produit est aujourd'hui utilisé dans des écoles de neuf de nos dix provinces.
- Groupes d'intérêt spéciaux. Ce que recherchent principalement ces groupes est une compilation de toute l'information pertinente reliée à leur domaine de préoccupation. Nous croyons qu'il est dans l'intérêt public de jeter une lumière sur les questions largement débattues. Aussi, avons-nous mis sur pied un petit groupe dont l'entière responsabilité est d'intégrer des données et de produire des recueils sur des sujets tels que les femmes, les jeunes, les aînés, les personnes ayant une incapacité, les autochtones, etc. Le choix de nos sujets est souvent dicté par d'importants événements publics à venir, par exemple les sommets thématiques des Nations Unies.
Milieu des affaires
Compte tenu des caractéristiques qui distinguent les clients du milieu des affaires, on pourrait s'attendre à ce que ceux-ci recherchent une information très actuelle, une rapidité d'exécution et une pertinence hautement ciblée. De ces trois qualités, la dernière est celle pour laquelle les services statistiques disposent du meilleur avantage relatif. Elle suppose en effet la préparation d'un produit sur mesure conçu pour répondre aux besoins particuliers de l'entreprise en matière d'information. Cependant, afin de tirer profit au maximum de cet avantage potentiel, il nous est apparu nécessaire de mettre en place une équipe qui connaît bien les ventes et dont la tâche est de définir les clients potentiels, de découvrir leurs besoins et de réunir l'information nécessaire pour y satisfaire. Une deuxième condition préalable est d'assurer, à ce personnel, un bon accès aux bases de données desquelles pourra être extraite l'information recherchée, ainsi que l'existence de bonnes méta-données à l'appui. Nous avons fait des progrès considérables dans ce domaine, mais il faut aller encore plus loin. Troisièmement, il est essentiel que les stimulants et les motivations offerts au personnel du bureau central favorisent grandement une orientation-client ainsi qu'une coopération avec le personnel des régions. Une série de mesures ont été instaurées au sein de Statistique Canada à cet effet [10].
La rapidité d'exécution (mesurée en termes de temps écoulé entre la réception d'une commande et la réception des données par le client) constitue le deuxième avantage potentiel des bureaux de la statistique nationaux. La technologie nécessaire à cette fin existe déjà. Là encore, il s'agit d'offrir un bon accès interne aux données fréquemment utilisées, d'où qu'elles proviennent à l'intérieur du système statistique, ainsi qu'une documentation de qualité sur ces données, afin que quiconque agissant de personne-ressource auprès d'un client puisse réunir l'information requise.
Statistique Canada réalise actuellement des recettes de 12.8 millions de dollars de la vente de ses produits et services; ce montant exclut les recettes provenant des enquêtes spéciales commandées par les clients. De cette somme, 52 % provient du milieu des affaires.
10. Création d'un encadrement favorable
Les systèmes statistiques sont en soi vulnérables : ils ont un besoin vital d'une variété de supports actifs. Quels que soient les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi, ils dépendent en définitive de la coopération et de la bonne volonté de dizaines de milliers de familles - la source première des données sociales et démographiques. De même, ils dépendent des entreprises pour la grande majorité des données nécessaires à la production des statistiques économiques. Ils dépendent aussi des élus pour un appui politique général et l'obtention des fonds nécessaires à la poursuite de leurs activités. Et, compte tenu des centaines, voire des milliers, de données qu'ils produisent chaque année, ils ne sont pas à l'abri des accidents de parcours. L'efficacité des mesures prises pour mettre en place un milieu d'encadrement favorable est certainement un déterminant important du succès des systèmes statistiques nationaux. Certaines de ces mesures ont un caractère positif, d'autres un caractère défensif.
La performance réalisée peut à elle seule suffire à s'assurer un appui de taille. Ses principaux déterminants, dont nous avons discuté précédemment, sont l'objectivité non politique, le maintien de la pertinence des produits offerts, le maintien de pratiques professionnelles et de la réputation du service, ainsi que la prestation de services axés sur le client. Quelques autres considérations sont examinées ci-après.
Population en général
L'appui que le public témoigne à un programme gouvernemental, quel qu'il soit, dépend avant tout de la perception qu'il a de l'importance du programme. Il est donc essentiel que le programme statistique demeure pertinent pour être bien perçu du public. Cependant, la pertinence ne constitue pas à elle seule une condition suffisante pour s'assurer que l'appareil statistique sera connu et, conséquemment, aura l'appui du public. Il faut également mettre en place un système d'information efficace, similaire à celui décrit précédemment. Les systèmes centralisés sont nettement avantagés à cet égard du fait qu'ils profitent de la reconnaissance que leur procure leur nom. En effet, rares sont les journées qui passent sans que d'importantes données statistiques soient rendues publiques par Statistique Canada et soient largement diffusées par les médias. La mention quotidienne du nom de l'organisme en rapport avec des questions importantes (comme l'inflation, la croissance économique ou le chômage, pour ne nommer que ceux-ci) contribue indubitablement à entretenir ce sentiment d'utilité. Cet avantage se reflète sur le bureau de la statistique qui a le statut de ministère ou d'organisme autonome, de sorte que les données statistiques mettent en valeur le bureau de la statistique lui-même et non quelque autre ministère dont il pourrait faire partie.
En complément de cette approche positive qui consiste en la publication régulière de données analytiques, voici d'autres mesures, celles-ci à caractère défensif.
- Confidentialité et sécurité des données. C'est l'élément fondamental du contrat social en vertu duquel le système statistique est autorisé à recueillir un vaste éventail de renseignements de nature potentiellement délicate et peut s'attendre à obtenir des réponses vraies. La protection de la confidentialité des données statistiques identifiables doit être clairement définie dans la loi, communiquée de façon non ambiguë et respectée rigoureusement.
- Respect de la vie privée. Il s'agit d'une question très large dont les paramètres dépendent en grande partie du contexte national : en effet, les questions délicates et les seuils de tolérance ne sont pas les mêmes pour toutes les sociétés. Au Canada, le couplage des dossiers est la question qui suscite le plus de controverse. Statistique Canada a donc établi une politique détaillée assortie de multiples garanties, afin de s'assurer que les données recueillies en vertu de la Loi sur la statistique ne font jamais l'objet d'un couplage, à moins que ceci ne soit fait à des fins statistiques et que les avantages qui en découleront pour le public dépassent largement les préoccupations concernant la protection de la vie privée.
- Les sujets et les questions d'enquête doivent être acceptables pour la société. Il y aura toujours des sujets qui, même s'ils constituent des sujets légitimes de recherche pour le gouvernement, sont néanmoins trop délicats pour que le système statistique officiel recueille des données sur eux. En fait, il existe toujours une ligne invisible qu'il ne faut pas franchir. Cependant, cette ligne n'est pas statique; d'où l'importance de maintenir un équilibre entre, d'une part, la prise en considération des réserves du public et, d'autre part, la réponse aux demandes légitimes d'information. La propension naturelle à adopter une attitude conservatrice peut et doit être vérifiée par le biais d'enquêtes-pilotes et de vastes consultations.
- Relations avec les répondants. En règle générale, c'est le comportement, plutôt que le contenu des questions, qui risque de choquer les répondants. Nous avons donc mis en place un programme dynamique de formation pour initier les interviewers sur ce que nous appelons *l'entregent+ (avec les modifications appropriées lorsqu'il s'agit d'enquêtes téléphoniques), ceci se voulant une mesure fondamentale pour s'assurer la coopération du public.
Milieu des affaires
Il existe une nette différence entre les préoccupations majeures des grandes entreprises et celles des petites. Les premières veulent avoir l'assurance que la confidentialité des données sera respectée et qu'il existe vraiment une obligation légale de répondre. En général, toutefois, nous constatons que la très grande majorité est disposée à participer même aux enquêtes qui représentent un lourd fardeau, dans la mesure où elles sont convaincues que ceci est fait dans l'intérêt national et que nous sommes conscients de cette situation.
Les entreprises plus petites sont moins souvent des utilisateurs directs des données statistiques. Elles ont également moins de ressources pour répondre aux questionnaires, de sorte que leur principale préoccupation concerne le fardeau de la déclaration. Statistique Canada a mis en place diverses mesures pour atténuer ce fardeau :
- réduire au minimum le fardeau lié à la déclaration, surtout pour les petites entreprises, par l'utilisation des dossiers administratifs, l'échantillonnage et d'autres moyens (p. ex. questionnaires abrégés);
- proposer aux petites entreprises d'autres méthodes de déclaration (courrier, entrevues téléphoniques fixées à l'avance, rappels par télécopieur, etc.);
- estimer au moins une fois par année le fardeau global que représente la déclaration pour les entreprises, en particulier les petites entreprises, et communiquer les résultats aux petites entreprises;
- maintenir des liens étroits avec les associations de petites entreprises, pour les informer des mesures prises en vue de réduire au minimum et de contrôler le fardeau.
Depuis 1978, Statistique Canada n'a cessé de réduire chaque année le fardeau que représente la déclaration pour les entreprises, la réduction cumulative totale s'établissant à 66 %.
Fonctionnaires
Aux fins de la présente section, l'importance de ce groupe vient du fait qu'ils sont en position de conseiller les ministres sur les questions budgétaires. Selon l'expérience que nous avons acquise, leurs vues sont souvent influencées de façon significative par leur perception de la qualité de la gestion du bureau de la statistique.
En fait, la plupart des fonctionnaires connaissent bien le vaste éventail de produits offerts par le service statistique, mais ils ne connaissent vraiment l'importance que des produits relativement peu nombreux dont ils sont les utilisateurs directs. Lorsque surgissent de nouvelles exigences statistiques qui suscitent des problèmes de financement, il est donc tout naturel d'entendre d'eux des remarques du genre "il doit sûrement y avoir des volets moins importants que l'on pourrait sacrifier" ou encore "essayer de trouver les ressources nécessaires en augmentant l'efficacité interne". Devant la menace de tels commentaires, il est bon que le service statistique soit réputé pour sa gestion très serrée.
Statistique Canada a investi largement afin d'améliorer sa gestion interne par diverses initiatives concrètes [11]. Il s'est également efforcé de rendre publiques ses innovations et on le considère aujourd'hui comme un des ministères les mieux gérés de l'administration fédérale.
Élus
Les hommes politiques sont de grands utilisateurs des données statistiques. Cependant, ils ne savent pas, à quelques exceptions près, d'où provient cette information ou ne connaissent pas les questions qui concernent l'appareil statistique. En règle générale, ils se fient aux conseils de leurs fonctionnaires et aux commentaires de leurs électeurs. Leur appui dépend donc largement de l'appui d'autrui.
Il peut arriver que des hommes politiques s'intéressent directement à des questions statistiques, comme ce fut le cas récemment aux États-Unis en ce qui a trait au prochain recensement décennal et à l'indice des prix à la consommation. La protection de l'objectivité non politique de l'appareil statistique a été l'objet de la section 3.
11. Conclusion
Les systèmes statistiques sont des entités complexes qui requièrent, pour être efficaces, le respect de multiples conditions. On peut facilement définir trois indicateurs principaux de succès :
a. Dans quelle mesure le système répond-il aux besoins prioritaires de ses utilisateurs en matière d'information? Il s'agit d'une question statique et la véritable question sous-jacente est la suivante : Dans quelle mesure le système peut-il adapter ses produits en fonction de l'évolution des besoins?
b. Dans quelle mesure le système réussit-il à exploiter efficacement les données existantes pour répondre aux demandes des clients?
c. Dans quelle mesure le système est-il crédible (en terme de qualité statistique de ses produits et de son objectivité non politique)?
Il est possible que ces trois facteurs soient les véritables déterminants du succès; dans le présent document, nous avons insisté sur l'importance, au plan opérationnel, des déterminants de ces résultats souhaitables et sur la façon d'atteindre ces résultats. Parmi les nombreuses considérations qui ont été énoncées, voici celles qui présentent une importance fondamentale :
1. Il est essentiel d'avoir un système global unique, qui ne doit pas nécessairement être centralisé. Par *système+, on entend une entité capable d'assurer :
- l'évolution des priorités du programme;
- la mobilisation des ressources pour atteindre les principales priorités;
- l'harmonisation des concepts et des produits;
- l'orientation-client, par la mise en place d'un "point d'accès unique";
- la réalisation de gains d'efficacité internes pour financer les principales exigences.
2. Des systèmes auto-adaptables peuvent exister, mais non au sein d'organismes humains. D'où l'importance de désigner une personne à la tête du système. Il n'est pas nécessaire que cette personne, qu'il est convenu d'appeler statisticien en chef, soit investie de pouvoirs hiérarchiques officiels touchant la majeure partie du système, comme dans les modèles centralisés, mais elle doit disposer d'outils de gestion rigoureux -- outils qui devront être d'autant plus rigoureux si cette personne n'a pas de pouvoirs hiérarchiques officiels. Ces outils, combinés à la position personnelle et hiérarchique du statisticien en chef, détermineront l'efficacité de la gestion du système. Ils façonneront également le type de liens qu'aura cette personne avec le monde extérieur en sa qualité de diffuseur de l'information, de représentant principal du système et de principal protecteur de son objectivité non politique.
3. Le plus grand défi, pour le système, est d'assurer l'évolution de ses produits en fonction des besoins les plus pressants de la société. Les principaux déterminants opérationnels du succès à cet égard sont l'établissement de liens efficaces avec de nombreux groupes-clients et d'un système de planification capable de faire une synthèse des besoins et de mobiliser les ressources nécessaires pour les satisfaire.
4. Les systèmes adaptatifs dépendent grandement de leur capacité intrinsèque d'évoluer. Pour ce faire, le système doit accorder une très grande priorité au développement et au maintien d'une forte capacité d'analyse et de recherche et d'une grande capacité opérationnelle, afin de pouvoir réaliser les enquêtes financées par les clients et saisir les autres possibilités qui s'offrent.
5. Le fait d'avoir une grande image publique est avantageuse à bien des points de vue. Une telle image contribue en effet à sensibiliser la population à l'information statistique et, de ce fait, en favorise une plus grande utilisation comme bien public. Elle aide à obtenir un taux de réponse élevé et donc contribue à améliorer la qualité des données; elle contribue également à l'efficacité des mécanismes de rétroaction avec les groupes-clients et, dernier point mais non le moindre, elle permet de mieux protéger le système contre toute ingérence politique. Une telle image publique dépend en retour de la réputation que l'organisme entretient par des apparitions répétées dans les médias, de la pertinence des données et des analyses produites, de l'efficacité du statisticien en chef dans son rôle de porte-parole, ainsi que de la mesure dans laquelle les données répondent aux besoins d'information statistique des médias.
6. En ce qui concerne les clients, le principal déterminant de la commodité du système tient à la mise en place d'un point d'accès unique. Il ne s'agit pas uniquement d'établir un point d'accès unique, mais également d'offrir des outils efficaces et de susciter la motivation nécessaires à l'exécution du travail.
7. Enfin, afin de réduire au minimum le coût global, le système statistique doit être doté de moyens efficaces pour éviter toute répétition des efforts et tirer profit des synergies potentielles et des infrastructures disponibles.
Documents de référence
1. Fellegi, I.P. "Maintaining Public Confidence in Official Statistics", Journal of the Royal Statistical Society, série A (Statistics in Society), volume 154, partie 1, 1991, pp.1-6.
2. Fellegi, I.P. "Marketing at Statistics Canada", Statistical Journal of the United Nations Economic Commission for Europe, volume 8, numéros 3/4, 1991, pp. 295-306.
3. "Improving the Federal Statistical System: Issues and Options", President=s Reorganization program for the Federal Statistical System, Washington D.C., février 1981.
4. Fellegi, I.P. et Wilk, M.B. "Is Statistics Singular of Plural", Revue canadienne de statistique, volume 16, supplément, août 1988, pp. 1-8.
5. Statistique Canada. "Formation et perfectionnement à Statistique Canada", Institut de formation de Statistique Canada, mars 1995.
6. Ryten, J. "Management Training and Development in Statistics Canada", Conseil économique et social des Nations Unies, Commission de statistique, 28e session, mars 1995.
7. Fellegi, I.P. "Planning and Priority Setting -- the Canadian Experience". Dans Statistics in the Democratic Process at the End of the 20th Century (édité par Hölder, Malaguerra, Vukovich); Anniversary publication for the 40th Plenary Session of the Conference of European Statisticians. Publié par le Bureau fédéral de statistique, République fédérale d'Allemagne, Wiesbaden, mars 1992.
8. Barnabé, R. "Definition and Adjustment of the National Statistical Program: the Canadian Experience", Document de travail présenté au EUROSTAT Seminar on Strategic Issues in Statistical Policy, Dublin, novembre 1991.
9. Brackstone, G.J. "Shaping Statistical Services to Satisfy User Needs," Statistical Journal of the United Nations Economic Commission for Europe, volume 8, numéros 3/4, 1991, pp. 243-258.
10. Fellegi, I.P. "Document de travail sur un plan de commercialisation", 8 juin 1993.
11. Statistique Canada, Public Service 2000, Summary of Management Initiatives, 1991.