Симпозиум по обзору

проведения переписей населения

раунда 2000 года

(Нью-Йорк, 7-10 августа 2001 г.)

Основные организационные и методологические принципы

проведения Всероссийской переписи населения 2002 года

(Збарская И.А. – начальник Управления переписи населения и

демографической статистики Госкомстата России)

Велико значение предстоящей в 2002 году всеобщей переписи населения в России. Это будет первая перепись в принципиально иных, чем предыдущие переписи советского периода, политических и социально-экономических условиях. Объектом переписи станет существенно изменившееся на рубеже третьего тысячелетия население новой России. С одной стороны, перемены эти во многом обусловлены накапливавшимися на протяжении длительного периода (практически всего нынешнего столетия) негативными явлениями демографического развития, которые в последние годы усугубились трудностями переживаемого страной перехода к рыночной экономике. С другой стороны, определенное влияние на социально-демографический состав россиян оказала и резкая трансформация объемов и направлений миграции после распада бывшего СССР.

Масштабы и сложность решаемых задач требуют надежного информационного обеспечения и, прежде всего, разнообразных и точных сведений о населении. Переписи были и, в обозримом будущем, останутся уникальным источником разносторонних характеристик населения, насущно необходимых на федеральном и региональном уровнях для правильного регулирования практически всех сфер развития общества, для обоснования, разработки и реализации любых социально-экономических программ.

Ряд получаемых при переписи населения характеристик носит уникальный характер. В первую очередь это относится к вопросу о национальности. В условиях отмены в новых документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, записи о национальной принадлежности (что повлекло сокращение разработок текущей статистики), перепись становится единственным источником сведений не только о численности определенного этноса, но и о владении им родным языком, состоянии в браке, уровне образования, источниках средств к жизни, экономической активности, занятиях, перспективах рождаемости и т.д. Важность этих сведений для выработки эффективной национальной политики в нашем многонациональном государстве неоспорима.

1. Развитие демократических процессов в обществе, коренная перестройка экономики, становление новых отношений в федеративном устройстве нашего государства, отсутствие соответствующей правовой основы - все это обусловило необходимость законодательного закрепления вопросов переписи населения.

В Руководстве по проведению переписей населения и жилого фонда, разработанного ООН, говорится, что «Для того, чтобы операции по проведению переписи могли осуществляться эффективно, они должны быть подкреплены соответствующим законодательством. Без санкции закона орган по проведению переписи не будет правомочен просить информацию, а население не будет обязано отвечать на вопросы». Практика стран с развитыми формами демократии и права подтверждает необходимость принятия такого закона. В большинстве стран приняты соответствующие законы, жестко регламентирующие, в частности, ответственность государства по сохранению конфиденциальности полученной информации, а так же обязанность граждан активно участвовать в переписи.

Проект федерального закона «О Всероссийской переписи населения» был разработан Госкомстатом России впервые в правовой практике нашей страны.

Необходимость принятия Федерального закона «О Всероссийской переписи населения» обуславливается причинами политического, юридического и экономического характера.

Политическое значение заключается в придании законодательного характера проблемам Всероссийской переписи населения, как общенациональной статистической работы, требующей значительных финансовых средств. Кроме того, в условиях построения правового государства необходимо законодательно гарантировать гражданам сохранение конфиденциальности персональных данных, полученных в ходе переписи, а также соблюдение прав и свобод человека, определенных Конституцией Российской Федерации.

Юридическое значение - в четком разграничении полномочий и конкретизации ответственности органов исполнительной власти федерального уровня, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в выполнении подготовительных мероприятий и работ, осуществляемых в период самой переписи.

Экономическое значение - в законодательном закреплении разделения затрат на перепись населения из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Такое предполагаемое разделение средств связано, в первую очередь, с тем, что несмотря на общенациональный характер мероприятия, полученные в ходе переписи данные, будут широко использоваться для принятия управленческих решений на всех законодательных и административных уровнях, которые в равной мере заинтересованы в получении ее итогов.

2. В рамках подготовки к Всероссийской переписи населения в ноябре 1995 года состоялось Всероссийское совещание статистиков с участием представителей всех заинтересованных министерств, ведомств и научных организаций, региональных органов государственной статистики. На этом совещании обсуждались программно-методологические и организационные положения предстоящей переписи населения. На совещании были выработаны рекомендации, которые затем реализовывались при пробных переписях населения 1997 года и 2000 года.

В феврале 1997 года в четырех регионах Российской Федерации была проведена пробная перепись населения. Всего переписью было охвачено 307 тыс.человек постоянного населения (0,2% общей численности населения страны), в том числе 223 тыс.человек (73%) - в городских поселениях и 84 тыс.человек (27%) - в сельской местности. Эта пропорция соответствует удельному весу городского и сельского населения в целом по России.

Исходя из рекомендаций Всероссийского совещания статистиков, Госкомстатом России в ходе пробной переписи были апробированы два метода проведения переписи (метод самозаполнения переписных вопросников самим населением и метод опроса населения специально привлеченными и обученными переписчиками);

Метод самозаполнения в настоящее время в полной мере нам реализовать не удалось. Одной из причин этого является отсутствие у населения опыта заполнения предлагаемых вопросников, поскольку практика предыдущих переписей советского периода и проводимых в стране обследований основывалась на методе опроса, что является более привычным для населения (хотя, например, при переписи 1897 года в городах применялся именно метод самозаполнения). Однако мы предполагаем в дальнейшем при проведении выборочных социально-экономических обследований начать использовать различные формы данного метода, с тем, чтобы население постепенно привыкало к такому взаимодействию. Таким образом, метод опроса путем обхода помещений переписчиками и записи ответов респондентов в переписные листы в настоящее время является наиболее приемлемым при проведении всеобщей переписи населения.

Пробная перепись населения 2000 года проводилась в г. Москве, Московской области и г. Владивостоке Приморского края с общим охватом численности населения ориентировочно 100 тысяч человек.

Для проведения второй пробной переписи вышеназванные территории были выбраны неслучайно. Каждая из них имеет сложную социальную и производственную инфраструктуру, охватывающую различные категории населения. Все районы имеют свои особенности, во многом характерные для страны в целом.

3. Каждая последующая перепись населения имеет свои особенности и отличия от предыдущих, что связано, главным образом, с конкретными социально-экономическими условиями ее проведения. В значительной степени эти особенности касаются методологии переписи.

Одной из наиболее важных методологических особенностей предстоящей всеобщей переписи населения в России является переход на учет населения только по месту его постоянного (обычного) места жительства. При предыдущих переписях изучались две категории населения - постоянное и наличное.

В то же время практика показывает, что как для исследовательских целей, так и в повседневной работе чаще всего используются сведения о постоянном населении, в связи с чем материалы последних отечественных переписей разрабатывались, главным образом, по постоянному населению. Это, во многом, обеспечивало их методологическую сопоставимость с данными текущей статистики.

В послевоенный период большинство стран мира перешло на учет постоянного населения. Основная причина заключается в том, что данные о постоянном населении являются более стабильными, меньше подвержены случайным колебаниям, чем данные о наличном населении. Таким образом, переход на категорию постоянного населения при предстоящей переписи позволит нам приблизиться к международной практике Кроме того, учет при переписи только одной категории позволит в значительной степени сэкономить финансовые средства, отказавшись от переписи на транспорте, в больницах, гостиницах.

Для определения постоянных жителей страны был установлен временной цен продолжительностью в один год. Все лица, которые приехали в Россию на год и более, будут переписаны как постоянные жители страны. Лица, выехавшие из России на работу (за исключением командированных по линии органов государственной власти: дипломаты, военнослужащие), или учебу в другие страны, в постоянном населении при переписи учитываться не будут.

Продолжительность временного критерия один год была выбрана с тем, что бы уменьшить влияние сезонной миграции (особенно из стран СНГ).

В численность постоянных жителей России будут включаться лица, выехавшие за рубеж в гости к родственникам или знакомым, на лечение, отдых или как туристы. Эти люди будут переписываться в России независимо от сроков их отсутствия в стране. Кроме того, в качестве постоянного населения будут учтены и моряки, находящиеся в плавании (на момент счета населения). Так же будут учитываться российские и иностранные граждане и лица без гражданства, которые прибыли в страну из-за рубежа на постоянное жительство; беженцы, в том числе те, кто еще не успел оформить регистрационные документы. Такой порядок соответствует рекомендациям ООН, согласно которым беженцы переписываются в той стране, на территории которой они находятся на момент переписи.

Постоянным местом жительства опрашиваемых будет считаться, как правило, то место жительства, в котором они проживают обычно большую часть времени. Это место может не совпадать с тем адресом, по которому респондент зарегистрирован, т.е. переписываться люди будут по месту фактического проживания.

Кроме того, при предстоящей переписи населения планируется учесть отдельно, по сокращенной программе, лиц, временно находящихся на территории России, а постоянно проживающих за ее пределами. К этой категории относятся люди, независимо от их гражданства, прибывшие в Россию из-за границы на учебу или работу на срок менее одного года, или на лечение, отдых, в гости к родственникам или знакомым от срока, на который они прибыли. Учет этой категории позволит, по нашему, мнению, оценить общую численность людей, находившихся на дату переписи на территории страны, а также, что очень важно, использовать эту информацию при оценке объемов нелегальной миграции.

В то же время не будут подлежать переписи:

· иностранные граждане, работающие в дипломатических и других представительствах своих государств, иностранные военнослужащие, а также члены их семей;

· иностранные граждане, работающие на территории России в представительствах международных организаций;

· иностранные граждане, являющиеся членами делегаций правительств и законодательных органов своих государств;

· российские граждане, постоянно проживающие за рубежом;

· российские граждане, выехавшие за границу на работу по контрактам российских и иностранных фирм или на учебу на срок более одного года.

Согласно рекомендациям ООН в качестве единицы наблюдения при предстоящей Всероссийской переписи населения впервые в отечественной практике будет использовано домохозяйство. Домохозяйство как единица наблюдения была апробирована при 5% микропереписи населения в 1994 году, когда обследовалось 2,6 млн.домохозяйств. При пробных переписях населения 1997 и 2000 годов также в качестве единицы наблюдения было выбрано домохозяйство.

Переход при будущей переписи к учету домохозяйств не лишит нас возможности получения в их составе широкой информации о семье, разработка которой будет производиться в сочетании различных признаков (состав, число детей, источники средств к жизни, уровень образования, жилищные условия и другие). Эта информация даст возможность оценить перспективы развития современной российской семьи, и тем самым перспективы определенной нормализации воспроизводства населения страны. Она станет основой для определения приоритетных направлений семейной и социально-демографической политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Кроме того, переход к регистрации домохозяйств в переписях и обследованиях населения России обеспечит возможность корректных международных сопоставлений.

4. Одним из наиболее важных методологических аспектов является программа переписи, то есть перечень конкретных тем и вопросов, по которым будет опрашиваться население.

При разработке проекта программы Всероссийской переписи населения 2002 года учитывались изменения, произошедшие в обществе, и потребности информационного обеспечения, необходимость максимального обеспечения сопоставимости итогов предстоящей переписи с данными предыдущих переписей населения, приближения вопросов переписи к международным рекомендациям.

В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждена программа Всероссийской переписи населения.

А. Вопросы по жилищным условиям населения:

1. Характеристика жилого помещения:

· тип жилого помещения;

· период постройки дома;

· размер площади индивидуального дома или квартиры;

· общее число жилых комнат индивидуального дома или квартиры;

· размер жилой площади индивидуального дома или квартиры;

· имеющиеся виды благоустройства жилого помещения.

2. Характеристика жилищных условий каждого домохозяйства, проживающего в индивидуальном доме, отдельной квартире, отдельной или коммунальной квартире:

· число занимаемых жилых комнат;

· размер жилой площади.

Б. Программа сплошного наблюдения (по которой будет опрошено все население):

· родственное отношение к лицу, записанному первым в домохозяйстве;

· пол;

· дата рождения;

· брачное состояние;

· место рождения;

· гражданство;

· национальность (народ) или этническая группа;

· учеба в образовательном учреждении;

· посещение ребенком дошкольного учреждения;

· образование;

· родной язык;

· свободное владение русским языком;

· другой язык, которым свободно владеет опршиваемый;

· все источники средств ксуществованию;

· наличие работы или доходного занятия со 2 по 8 октября 2002 года;

· положение в занятии.

В. Программа выборочного наблюдения (по которым будет опрашиваться 25 % населения):

· вид экономической деятельности предприятия (организации, собственного дела) по основной работе опрашиваемого;

· должность, занятие на основной работе;

· место работы;

· поиск работы в течение последнего месяца (для лиц 15-64 лет, не имевших работы или доходного занятия за неделю до переписи);

· непрерывность проживания в данном населенном пункте и место проживания в январе 1989 года;

· число рожденных женщиной детей (для женщин в возрасте 15 лет и старше).

Двенадцать из 16 вопросов программы сплошной переписи практически совпадают с прошлыми переписями. Сведения по этим вопросам позволят в основном получить динамику данных о составе населения, увидеть, какие изменения произошли в населении за межпереписной период. В программу выборочного наблюдения включены в основном так называемые «дорогостоящие» (с точки зрения разработки итогов) вопросы:

Главное отличие программы предстоящей переписи населения от программы переписи 1989 года заключается в принципиальном новом формировании блока вопросов о занятости населения, что связано с произошедшими в стране социально-экономическими изменениями. Полученные в ходе переписи данные позволят определить структуру рабочей силы, выявить число безработных граждан, их социальный состав и демографическую характеристику. На основе этой информации будет получено распределение населения на экономически активное и экономически неактивное, что значительно приблизит нас к международным стандартам. Предполагается достаточно подробная разработка данных о занятом населении, его распределении по видам экономической деятельности и занятиям, положению в занятии в сочетании с различными признаками (возраст, пол, образование, источник средств к существованию и т.д.).

Особую значимость для адекватной оценки экономической ситуации в России имеют вопросы, позволяющие определить общий потенциал безработицы в совокупности с его социально-демографическими характеристиками.

5. Новым в проекте программы предстоящей переписи будет вопрос о гражданстве, который раньше задавался только иностранцам. Включение этого вопроса в проект связано с принятием в 1991 году Закона о гражданстве. Разработка ответов респондентов на этот вопрос позволит впервые получить сведения о численности и различных характеристиках граждан Российской Федерации; граждан других государств как постоянно проживающих в нашей стране, так и временно находящихся в России; а также о людях с двойным гражданством и вообще не имеющих гражданства.

Получение численности и социально-демографических характеристик лиц, не имеющих российского гражданства и постоянно проживающих в стране, позволит изучить комплекс весьма непростых проблем, связанных с их правовым статусом и будет способствовать выработке государственной политики, сориентированной на содействие добровольной интеграции этих людей в политическую, социальную и экономическую жизнь России, создание необходимых условий для адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности.

Сведения о российских гражданах будут необходимы для изучения электората при подготовке и проведении выборов в органы законодательной власти на федеральном и региональном уровнях.

Трансформация экономических отношений в нашей стране предопределила и изменения в источниках средств к существованию населения. Существенно изменилась формулировка данного вопроса и подсказы к нему в проекте программы предстоящей переписи. В ней нашли отражение те новые источники дохода, которые в большей степени соответствуют этапу формирования рыночных отношений в нашей стране: проценты по вкладам и ценным бумагам, доход от сдачи внаем или аренду имущества, пособие по безработице и другие. В рамках переписи не предполагается изучать размеры дохода граждан, хотя эта информация представляет значительный исследовательский интерес. Проводимые обследования показали, что наше население еще не готово к ответу на этот вопрос и включение его в программу переписи в определенной степени может вызвать негативную реакцию респондентов. Вместе с тем при проведении различных обследований в дальнейшем мы планируем изучение данной темы.

Новыми в проекте программы в вопросе о брачном состоянии являются подвопросы о том зарегистрирован или незарегистрирован брак. Это весьма важное дополнение к традиционному вопросу о браке, т.к. получаемые из различных источников данные должны быть взаимосвязаны и между ними должна быть обеспечена сопоставимость путем согласования понятий и категорий в программах переписей и текущего учета. В органах ЗАГСа учитываются юридически оформленные браки и разводы, а при прошлых переписях фиксировалось фактическое брачное состояние (т.е. включая и неоформленные браки и разводы), что осложняло изучение проблем брака и семьи, анализ их устойчивости.

При переписи будут опрашиваться все, кто на момент переписи временно находится на ее территории России и постоянно проживающих за рубежом:

· цель приезда в Россию.

Для лиц, приехавших с целью работы

· пол;

· дата рождения;

· страна рождения;

· страна постоянного проживания;

· гражданство;

· национальность или этническая группа.

6. Контрольные мероприятия Всероссийской переписи населения 2002 года. Для обеспечения полноты и правильности учета населения при Всероссийской переписи населения 2002 года (избежания недоучета или двойного счета) проводятся контрольные мероприятия.

В период проведения опроса населения составляются контрольные документы: контрольный переписной лист, контрольная фишка и справка о прохождении переписи.

После окончания Всероссийской переписи населения 2002 года в течение пяти дней инструктором-контролером проводится выборочный (10%) контрольный обход жилых помещений счетного участка с целью проверки полноты и правильности учета населения.

Для оценки полноты и правильности учета населения после пробной переписи населения 2000 года проводилось независимое послепереписное контрольное обследование. Независимому послепереписному контрольному обследованию подлежало 5 % населения, охваченного пробной переписью населения 2000 года.

7. Конфиденциальность данных, полученных в ходе Всероссийской переписи населения 2002 года.

Сведения о каждом человеке (субъекте переписи), полученные при Всероссийской переписи населения 2002 года, не подлежат разглашению (распространению) и используются только для формирования Госкомстатом России федеральных государственных статистических информационных ресурсов о населении Российской Федерации.

Переписные листы, другие документы и материальные носители, содержащие конфиденциальные сведения о населении имеют специальный режим хранения и доступа к ним.

8. Автоматизированная обработка материалов Всероссийской переписи населения 2002 года.

Заполненные переписные бланки представляют собой двусторонние машиночитаемые документы. Автоматизированная обработка заполненных переписных бланков осуществляется на территориальном и федеральном уровнях.

На территориальном уровне (территориальные органы Госкомстата России - межтерриториальные кустовые центры обработки информации) осуществляется ввод (сканирование) информации с машиночитаемых документов, распознавание, проводится формальный и логический контроль для подготовки к загрузке в централизованную базу данных Всероссийской переписи населения 2002 года.

На федеральном уровне осуществляется обработка первичной информации с целью формирования базы данных и получения итоговых регламентных таблиц. Предусмотрена возможность формирования таблиц по нерегламентным запросам.

9. Публикация итогов Всероссийской переписи населения 2002 года будет осуществляться через официальные издания Госкомстата России (статистические тематические сборники, брошюры, пресс-релизы на бумажной основе и технических носителях), а также через Интернет и по другим каналам связи.

10. Ориентировочная смета расходов на подготовку, проведение Всероссийской переписи населения 2002 года и обработку ее результатов была утверждена Правительством Российской Федерации. Затраты федерального бюджета на проведение переписи составят 3,2 млрд.рублей.

Кроме того, часть затрат предполагается возложить на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (обеспечение помещениями и мебелью, связью для переписных и инструкторских участков, обеспечение их охраной, транспортом). По расчетам сумма затрат субъектов Российской Федерации оценивается в размере примерно 800 млн.рублей.

Таким образом, затраты бюджетов всех уровней на Всероссийскую перепись населения 2002 года составят около 4 млрд.рублей, или 142 млн.долларов США. Стоимость 1 переписываемого лица не превысит 1 доллар США.

11. Информационно-разъяснительная работа.

Основной целью проведения информационно-разъяснительной работы является информирование всех жителей Российской Федерации о Всероссийской переписи населения 2002 года, формирования у них позитивного отношения к переписи, стимулирование участия в переписи и предоставления достоверных сведений.

В качестве целевых аудиторий для проведения информационно-разъяснительной работы выделяются:

· возрастные группы населения (дети и подростки, молодежь, лица среднего и пожилого возраста);

· социальные группы (школьники, студенты, занятое и незанятое население, группы населения с различным уровнем дохода);

· жители мегаполисов, средних и мелких городов, поселков, сельских поселений;

· население, проживающее в труднодоступных районах.

При информировании о Всероссийской переписи населения 2002 года учитывается, что Российская Федерация является многонациональным государством, где осуществляют свою деятельность различные религиозные конфессии.

Информационно-разъяснительная работа проводится всеми видами средств массовой информации: как на общенациональном, так и на региональном уровнях. Информационно-разъяснительная работа строится с использованием мероприятий по связям с общественностью, прямой рекламе, осуществлением специальных проектов.

В начале мая 2001 года Фонд "Общественное мнение" провел всероссийский опрос населения для выяснения базовых установок россиян в отношении к Всероссийской переписи населения, которая будет проводиться в октябре 2002 года.

Результаты всероссийского опроса показывают, что почти половина опрошенных – 45% – впервые услышали о предстоящей переписи только в ходе опроса. Только пятая часть россиян (22%) знает о том, что перепись состоится в октябре 2002 года, еще около трети респондентов (31%) что-то слышали об этом.

Подавляющее большинство россиян убеждены в необходимости проведения переписи населения – такого мнения придерживаются 81% опрошенных. Всего 7% полагает, что перепись проводить не нужно..

Большая часть опрошенных (88%) планирует принять участие в переписи населения. Однако довольно значителен и процент тех, кто не собирается участвовать в этом мероприятии или пока не определился с позицией, – 12%.

Тем не менее, по сравнению с октябрем 2000 года, уровень готовности россиян участвовать в переписи несколько повысился.

	Октябрь 2000 г.	Май 2001 г.
Приму участие	75%	88%
Откажусь от участия	15%	7%
Затрудняюсь ответить	10%	5%

* This document was reproduced without formal editing

** Statistical Agency of the Russian Federation, Russian Federation. The views expressed in the paper are those of the author and do not imply the expression of any opinion on the part of the United Nations Secretariat

Department of Economic and Social Affairs

Statement from Russian Federation *

Irina Zbarskaya **

Симпозиум по обзору

Основные организационные и методологические принципы

Для лиц, приехавших с целью работы